[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱26489次
人事?tīng)?zhēng)議仲裁與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的異同和關(guān)聯(lián)
何寧湘
一、問(wèn)題由來(lái)
人事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)說(shuō)自新中國(guó)成立以來(lái)，隨著干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在與發(fā)生的矛盾、分歧與沖突就無(wú)時(shí)不在。從上世紀(jì)五十年代到九十年代末這一期間內(nèi)，在人事問(wèn)題上發(fā)生的上級(jí)與下級(jí)之間、人員與領(lǐng)導(dǎo)之間、人與機(jī)構(gòu)之間、單位與人事機(jī)構(gòu)之間、人事部與地方人事廳局之間存在與發(fā)生的爭(zhēng)議、矛盾基本上通過(guò)黨組織、行政命令、政策、甚至個(gè)人權(quán)利威望與影響力，以及所謂的個(gè)人覺(jué)悟的提高來(lái)解決。這些人事矛盾沖突基本上在內(nèi)部得到消化與扼制，幾乎從未公開(kāi)。
國(guó)辦發(fā)[2002]35號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見(jiàn)的通知【2002-07-06】》正式下發(fā)后，正式拉開(kāi)了人事制度改革的序幕。各地開(kāi)始制定人事?tīng)?zhēng)議仲裁的辦法、規(guī)定、細(xì)則來(lái)配合這項(xiàng)重要改革，在之前不少地區(qū)已制定出臺(tái)的，也做了必要的修改。在此期間，也有極少的事業(yè)單位的工作人員依據(jù)人事仲裁規(guī)則向當(dāng)?shù)厝耸聽(tīng)?zhēng)議仲裁委提出申訴。由于人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)自始就設(shè)在人事行政主管機(jī)關(guān)內(nèi)，所依據(jù)的仲裁規(guī)則是人事部門(mén)根據(jù)人事部文件所制訂的政策文件，人事?tīng)?zhēng)議仲裁沒(méi)有任何法律依據(jù)，這樣的人事?tīng)?zhēng)議仲裁完全是政策指導(dǎo)下的行政行為。直到2003年9月5日媒體上公布了并于同日生效實(shí)施的最高人民法院法釋[2003]13號(hào)《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，使得人事?tīng)?zhēng)議仲裁與司法審判有了接軌，人事?tīng)?zhēng)議案件訴訟方進(jìn)入“有法可依”的軌道。
此時(shí)，人事?tīng)?zhēng)議處理仍沿用了勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的“一裁兩審制”模式，似乎解決問(wèn)題找到了出路。但是，這種人事?tīng)?zhēng)議仲裁與司法審判的接軌是形式上的接軌，而不是實(shí)質(zhì)上的，更不是法律意義上的接軌。此時(shí)出現(xiàn)了仲裁沒(méi)有任何法律意義上的變化，各方面依然如故，而人事?tīng)?zhēng)議案件訴訟則適用《勞動(dòng)法》由人民法院民事審判庭進(jìn)行審理。此時(shí)各地不少事業(yè)單位的工作人員，以為有了司法解釋，人事?tīng)?zhēng)議官司可以得到人民法院公正審理裁決，以保護(hù)自己的合法權(quán)益。這些當(dāng)事人對(duì)這種兩脫離的接軌可能帶來(lái)的惡果以及訴訟的復(fù)雜性沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)與心理準(zhǔn)備，其仲裁申請(qǐng)往往被人事?tīng)?zhēng)議仲裁委以“不予受理”對(duì)待，而當(dāng)?shù)胤ㄔ河忠浴皼](méi)有受理依據(jù)”，甚至以“未經(jīng)過(guò)仲裁實(shí)體裁決”而不予受理，更有甚者先受理，然后再以上述理由“駁回起訴”來(lái)“封殺”，這些做法讓人事?tīng)?zhēng)議申請(qǐng)當(dāng)事人苦不堪言。
出現(xiàn)這樣的怪現(xiàn)象，除了部分案件系受理機(jī)關(guān)與人民法院對(duì)個(gè)案的錯(cuò)誤處理外，沒(méi)有弄清人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議之間、人事?tīng)?zhēng)議仲裁與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的區(qū)別、共同點(diǎn)以及關(guān)聯(lián)是個(gè)最為重要的根源。另一方面，申請(qǐng)人也因?qū)@些問(wèn)題不了解，當(dāng)其合法權(quán)益被侵犯后，是向勞動(dòng)仲裁委員會(huì)申請(qǐng)，還是向人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)，往往不知所措。因此有必要對(duì)這一重要方面進(jìn)行觀察與討論。
二、人事?tīng)?zhēng)議仲裁與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的共同點(diǎn)：
從理論上講，人事?tīng)?zhēng)議仲裁與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁之間沒(méi)有直接的聯(lián)系，而現(xiàn)行人事?tīng)?zhēng)議仲裁沿用了與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁完全相同的模式，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的特點(diǎn)與缺陷也不可避免地隨之帶入了人事?tīng)?zhēng)議仲裁，同時(shí)人事?tīng)?zhēng)議仲裁就自然具有勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁中較多的特點(diǎn)：
1、兩類(lèi)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)均設(shè)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)（勞動(dòng)主管機(jī)關(guān)與人事主管機(jī)關(guān)），仲裁日常具體工作、案件受理工作、審理工作一般由勞動(dòng)主管行政機(jī)關(guān)與人事主管行政機(jī)關(guān)的處（或科級(jí)建制單位）承擔(dān)。即，擔(dān)任仲裁員的多數(shù)為勞動(dòng)主管行政機(jī)關(guān)與人事主管行政機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員。
基于此，兩類(lèi)爭(zhēng)議仲裁的性質(zhì)均為行政仲裁。實(shí)際操作過(guò)程中并非如此，勞動(dòng)部首先推行了事業(yè)單位的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁院機(jī)構(gòu)模式。隨后又推行勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)體化，將勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)的行政職能與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的辦案職能分離開(kāi)來(lái)，成立相對(duì)獨(dú)立的專門(mén)處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的仲裁辦案機(jī)構(gòu)，落實(shí)人員編制、辦案經(jīng)費(fèi)和辦案場(chǎng)所，從而提高勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的處理能力。實(shí)體化后，針對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件,改變現(xiàn)行的審判體制,或裁或訴,各自終局。將當(dāng)前的仲裁和訴訟環(huán)節(jié)改為兩裁終審制,即先由區(qū)、縣一級(jí)的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件進(jìn)行一裁,若不服一裁結(jié)論,再由市一級(jí)的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行終裁,法院負(fù)責(zé)執(zhí)行終裁結(jié)果。廢除現(xiàn)行的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理體制,在法院內(nèi)部成立專門(mén)的勞動(dòng)法庭,或者借鑒德國(guó)的做法,從中央到地方建立獨(dú)立的勞動(dòng)法院,專司處理各類(lèi)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，并提出各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革力度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度、人們的思想觀念以及勞動(dòng)爭(zhēng)議處理工作的基礎(chǔ)都有很大差異，這就決定了在推進(jìn)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)體化建設(shè)中，可以不搞統(tǒng)一模式，而應(yīng)從本地實(shí)際出發(fā),因地制宜，創(chuàng)造性地開(kāi)展勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁工作。這樣的架構(gòu)、機(jī)制調(diào)整完成后，人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理就是完全不同的兩種模式，沒(méi)有無(wú)比性，本文就失去意義。
2、爭(zhēng)議仲裁常見(jiàn)的啟動(dòng)一方當(dāng)事人（申請(qǐng)仲裁主體），仲裁申請(qǐng)人往往表現(xiàn)為企業(yè)職工、事業(yè)單位工作人員兩類(lèi)。在相對(duì)于企業(yè)、事業(yè)單位、政府及政府職能部門(mén)，企業(yè)職工、事業(yè)單位工作人員都處于弱勢(shì)群體地位，爭(zhēng)議仲裁在形式上無(wú)疑為其增加了一條救濟(jì)途徑。爭(zhēng)議當(dāng)事人的另一方（被申請(qǐng)主體）為企業(yè)、事業(yè)單位，往往表現(xiàn)為仲裁被申請(qǐng)人。
3、從廣義角度上講，勞動(dòng)合同、事業(yè)單位工作人員聘用合同中，凡是“因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議”的范圍以及所涵蓋的爭(zhēng)議事項(xiàng)在理論上都是非常寬泛的，所能提出爭(zhēng)議的事項(xiàng)，可能形成訴訟的爭(zhēng)議糾紛也是非常多的，故有法官認(rèn)為“以履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議來(lái)界定人事?tīng)?zhēng)議受案范圍太大”。
4、人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的現(xiàn)行程序模式均為“仲裁加訴訟”的“一裁兩審制”，兩類(lèi)仲裁都是欲提起訴訟啟動(dòng)司法程序所必須的前置程序。在此模式下，在提起訴訟前的仲裁無(wú)疑為當(dāng)事人增加了一條救濟(jì)途徑。但由于《勞動(dòng)法》、《公務(wù)員法》以及現(xiàn)行事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議處理的規(guī)范性文件規(guī)定為申請(qǐng)仲裁的申請(qǐng)期間為60天，對(duì)仲裁裁決不服向人民法院提起民事訴訟的期間為15天，即淹沒(méi)了《民法通則》所規(guī)定的2年訴訟時(shí)效。
5、根據(jù)最高人民法院的司法解釋，人民法院審理這兩類(lèi)爭(zhēng)議案件均適用《勞動(dòng)法》。并且在仲裁機(jī)關(guān)作出仲裁裁決后，當(dāng)事人不服而向人民法院提起訴訟的，均由基層人民法院的民事審判庭審理，審判人員基本上是由原審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的法庭、原班法官來(lái)審理人事?tīng)?zhēng)議案件。
6、爭(zhēng)議仲裁主體之間是不平等的，而民事訴訟中之訴訟主體是平等主體，適用《民事訴訟法》審理兩類(lèi)爭(zhēng)議案件，但法律并沒(méi)有諸如行政訴訟中舉證倒置這類(lèi)有關(guān)保護(hù)勞動(dòng)者、事業(yè)單位工作人員訴訟權(quán)利的法律規(guī)定。
7、基于內(nèi)部隸屬關(guān)系的內(nèi)部管理關(guān)系發(fā)生的爭(zhēng)議不能申請(qǐng)爭(zhēng)議仲裁。
三、人事?tīng)?zhēng)議仲裁與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的區(qū)別：
1、建立勞動(dòng)關(guān)系、人事關(guān)系的錄用、合同的表現(xiàn)形式不同：
人事關(guān)系的建立不是由事業(yè)單位或工作人員能夠決定的。事業(yè)單位與工作人員之間的人事關(guān)系是以國(guó)家分配、控編錄用、聘任、聘用合同等形式所建立的，建立人事關(guān)系的方式是被動(dòng)的，事業(yè)單位僅享有有限的人事權(quán)。事業(yè)單位必須從編辦獲得編制計(jì)劃指標(biāo)，要進(jìn)入事業(yè)單位的人員也必須符合相應(yīng)的條件，兩個(gè)條件必須同時(shí)具備，缺一不可。
企業(yè)、用人單位與勞動(dòng)者（企業(yè)職工）之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議是通過(guò)簽訂勞動(dòng)合同所建立，企業(yè)、用人單位依法享有較完全的用人權(quán)，只要符合國(guó)家勞動(dòng)用工法律規(guī)定，適應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，具有支付勞動(dòng)報(bào)酬的能力，用多少人，用什么樣的人，支付多少勞動(dòng)報(bào)酬完全由企業(yè)自主決定。
2、所解決的爭(zhēng)議內(nèi)容不同：
人事?tīng)?zhēng)議仲裁解決的是“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議”。
勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁解決的是“因企業(yè)開(kāi)除、除名、辭退職工和職工辭職、自動(dòng)離職；因執(zhí)行國(guó)家有關(guān)工資、保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)定；因履行勞動(dòng)合同發(fā)生的爭(zhēng)議；法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)依照本條例處理的其他勞動(dòng)爭(zhēng)議�！�
3、國(guó)家實(shí)現(xiàn)管理職能的主體以及管理關(guān)系不同：
人事關(guān)系是國(guó)家人事行政管理機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及工作人員之間存在的是一種具有直接利害關(guān)系的行政法律關(guān)系。勞動(dòng)關(guān)系是國(guó)家勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)依法監(jiān)督各類(lèi)企業(yè)執(zhí)行國(guó)家勞動(dòng)法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)以保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益為主的一種非直接利害關(guān)系的監(jiān)督關(guān)系，勞動(dòng)關(guān)系中沒(méi)有行政法律關(guān)系。國(guó)家勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)與、各類(lèi)企業(yè)、勞動(dòng)者之間不具有直接的行政法律關(guān)系。
4、爭(zhēng)議仲裁中個(gè)人主體的身份不同：
基于我國(guó)多年的勞動(dòng)人事管理體制，凡屬于人事部門(mén)編辦下達(dá)的機(jī)構(gòu)編制、受其管理的是國(guó)家干部，現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員稱之為公務(wù)員，對(duì)事業(yè)單位則稱之事業(yè)單位工作人員。
凡屬于勞動(dòng)部門(mén)職能范圍內(nèi)的企業(yè)、用人單位的職工，包括臨時(shí)用工人員均為工人身份。
5、爭(zhēng)議仲裁中個(gè)人主體享有仲裁申請(qǐng)權(quán)的不同：
在我國(guó)實(shí)行勞動(dòng)制度改革，逐步過(guò)渡到全員勞動(dòng)合同制近20年后的現(xiàn)代企業(yè)組織中，一般情形下沒(méi)有干部身份的人員存在，企業(yè)與職工之間是完全的勞動(dòng)合同關(guān)系，即勞動(dòng)用工關(guān)系。發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議只能依據(jù)勞動(dòng)合同、勞動(dòng)法律法規(guī)到勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委申請(qǐng)仲裁。
而事業(yè)單位中的人員情形就比企業(yè)復(fù)雜得多，其中有國(guó)家事業(yè)單位干部（具有人事編制的人員）、有聘用制干部（有稱合同制干部，社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為，這類(lèi)干部應(yīng)當(dāng)與工人一樣參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上就是工人，類(lèi)似于國(guó)營(yíng)企業(yè)改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部門(mén)下達(dá)了編制的人員）、有事業(yè)單位聘用人員、社會(huì)聘用人員、工勤人員、臨時(shí)工等等，這些人員與事業(yè)單位之間的關(guān)系由不同的合同關(guān)系所聯(lián)系，其工資待遇、分配制度也有所不同，這也產(chǎn)生了不同的用人法律關(guān)系。發(fā)生爭(zhēng)議后，按人事?tīng)?zhēng)議仲裁的規(guī)定，人事編制內(nèi)的人員，包括工勤人員都可以到人事?tīng)?zhēng)議仲裁委進(jìn)行申訴。而對(duì)于事業(yè)單位中，編制外面向社會(huì)招聘的工作人員、工人均不能提起人事?tīng)?zhēng)議仲裁，只能依據(jù)相應(yīng)的合同約定或勞動(dòng)合同，或視為勞動(dòng)合同關(guān)系向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁。
6、爭(zhēng)議仲裁的單位主體不同：
目前事業(yè)單位的界線已逐漸變得模糊不清，部分非國(guó)家正式事業(yè)單位享受事業(yè)單位待遇或模式經(jīng)營(yíng)的，如民辦學(xué)校，或稱民辦非企業(yè)單位如駕校、民辦科研機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所（筆者注：目前稅務(wù)、社保機(jī)構(gòu)將律師事務(wù)所歸入私營(yíng)企業(yè)類(lèi)管理對(duì)待）。一般事業(yè)單位由編辦核準(zhǔn)頒發(fā)《事業(yè)單位法人證書(shū)》，而原作為事業(yè)單位的律師事務(wù)所則一直由司法行政機(jī)關(guān)核發(fā)《律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可證》，無(wú)《事業(yè)單位法人證書(shū)》的特殊情形。因此大致可以這樣認(rèn)為，凡持有《事業(yè)單位法人證書(shū)》的單位均系事業(yè)單位，只是這些事業(yè)單位中的所有制形式存在不同，如學(xué)校事業(yè)單位，對(duì)全民所有制學(xué)校一般稱為"公辦學(xué)校"，而非全民所有制的學(xué)校一般稱"民辦學(xué)校"，或"社會(huì)力量辦學(xué)"。目前部分省已出臺(tái)修訂過(guò)的人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定，將"民辦非企業(yè)單位"納入人事?tīng)?zhēng)議仲裁的主體之中。
而由工商行政部門(mén)核準(zhǔn)頒證的用人單位中根本不存在這類(lèi)問(wèn)題，只是依照《公司法》設(shè)立的稱之為“公司”，一般工廠、經(jīng)濟(jì)組織則稱之為“企業(yè)”罷了。
7、是否存在內(nèi)部行政爭(zhēng)議的不同：
勞動(dòng)法律所調(diào)整的社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系中，直接表現(xiàn)為用人單位與勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)關(guān)系，即勞資關(guān)系。而不表現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部行政關(guān)系。而在人事政策、人事規(guī)范性文件所調(diào)整的人事關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是人事行政管理關(guān)系，因而在事業(yè)單位與其工作人員之間除可以提起人事?tīng)?zhēng)議的爭(zhēng)議外，事業(yè)單位與其工作人員之間往往存在著較多的內(nèi)部行政管理爭(zhēng)議，而這類(lèi)爭(zhēng)議是不可以提起人事?tīng)?zhēng)議仲裁的。
四、人事?tīng)?zhēng)議仲裁與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的關(guān)聯(lián)：
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