[ 王志彬 ]——(2005-10-10) / 已閱41710次
效率是以資源稀缺性為前提追求以最少的投入成本獲得既定水平的收益或以既定的投入成本獲得最大的收益。憲法修改本身的重要性要求有足夠的人力、財(cái)力保證，但是并不排斥以合理的消耗實(shí)現(xiàn)同樣的民主價(jià)值，而且通過(guò)對(duì)憲法修改各個(gè)階段所需成本的控制這個(gè)目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的，合理消耗原則對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家更加具有現(xiàn)實(shí)意義。財(cái)力成本的控制可以通過(guò)憲法修改單獨(dú)預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)，可以要求憲法修改提案主體在提出憲法修改案時(shí)一并提出憲法修改預(yù)算案，并由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)監(jiān)督實(shí)施，決定變更；人力成本的控制可以通過(guò)選舉或聘請(qǐng)憲法修改內(nèi)容相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家作為憲法修改草案的起草、審議主體成員來(lái)實(shí)現(xiàn)。
（三） 促進(jìn)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的價(jià)值
這是修憲權(quán)和修憲程序促進(jìn)憲法實(shí)體正義的價(jià)值，具體而言是指通過(guò)修憲權(quán)和修憲程序的實(shí)際運(yùn)行使最終確定的憲法修改案符合憲法實(shí)體正義價(jià)值的要求，即結(jié)果具有正當(dāng)性。
1 修憲權(quán)和修憲程序應(yīng)當(dāng)具有促進(jìn)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的價(jià)值
憲法規(guī)范在內(nèi)容方面與其他法律規(guī)范的最大區(qū)別，就在于憲法是關(guān)于權(quán)利與權(quán)力的法律，它比其他法律具有更強(qiáng)的政治性，是一系列政治宣言、政治原則和規(guī)則的綜合體。因此，憲法修改必然伴隨著各種政治勢(shì)力之間的激烈沖突與交鋒，甚至直接就是高層政治斗爭(zhēng)的一種折射。20如果沒(méi)有修憲權(quán)的合理配置、修憲程序的科學(xué)設(shè)計(jì)和有效運(yùn)行，政治勢(shì)力的沖突激化只能訴諸暴力，由此建立的“憲法秩序”必然具有隨意性和不穩(wěn)定性，因暴力者意志而變化，隨暴力對(duì)比關(guān)系而更迭，在本質(zhì)上無(wú)秩序可言。在這種變動(dòng)過(guò)程中，不同的政治利益會(huì)遭受損害，但會(huì)給公眾帶來(lái)的巨大痛苦，而體現(xiàn)民主、效率價(jià)值的修憲權(quán)和修憲程序能夠?yàn)楦鞣N政治力量營(yíng)造自由、平等的對(duì)話(huà)氛圍，能夠確保他們通過(guò)協(xié)商、辯論對(duì)憲法修改施加實(shí)質(zhì)性影響，即這種程序具有可行性和較小的傷害力是他們最優(yōu)的選擇，也就是說(shuō)，各種政治力量愿意通過(guò)修憲程序限制彼此所行使的權(quán)力以保護(hù)各自的利益。對(duì)公眾而言，修憲權(quán)和修憲程序的法定設(shè)置是對(duì)各種政治力量的一種約束，可以降低政治力量沖突對(duì)公眾的損害程度，加強(qiáng)公眾對(duì)憲法修改的預(yù)見(jiàn)能力，符合公眾對(duì)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的要求，也是公眾所樂(lè)于接受的。根據(jù)各種政治力量和社會(huì)公眾的要求，修憲權(quán)和修憲程序應(yīng)當(dāng)具有促進(jìn)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的價(jià)值。
2 修憲權(quán)和修憲程序具有產(chǎn)生促進(jìn)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的結(jié)果的價(jià)值
結(jié)果的正當(dāng)性是根據(jù)正當(dāng)程序推斷出來(lái)的邏輯結(jié)論。修憲權(quán)和修憲程序具有民主和效率的程序正義價(jià)值，體現(xiàn)這些價(jià)值要求的平等參與原則、過(guò)程公開(kāi)原則、決策自治原則、特別多數(shù)原則、言論免責(zé)原則、法定時(shí)限原則、合理消耗原則，為具體的權(quán)力配置、程序設(shè)計(jì)做出了明確的指導(dǎo)，使程序正當(dāng)性易于把握，只要程序要件得到滿(mǎn)足而且被嚴(yán)格遵守，必定會(huì)得出結(jié)果具有正當(dāng)性的邏輯結(jié)論。結(jié)果的正當(dāng)性在一定程度上取決于社會(huì)公眾的共同認(rèn)可。體現(xiàn)民主和效率價(jià)值的修憲權(quán)配置和修憲程序設(shè)計(jì)能夠使社會(huì)公眾便利的了解憲法修改的信息，參與憲法修改內(nèi)容相關(guān)問(wèn)題的討論對(duì)修憲權(quán)主體進(jìn)行監(jiān)督，這些都會(huì)促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)憲法修改結(jié)果正當(dāng)性的認(rèn)可。在實(shí)際的憲法修改過(guò)程中，可能存在嚴(yán)格遵守法定程序的憲法修改行為產(chǎn)生出不符合憲法實(shí)體正義價(jià)值的結(jié)果，這種情況是修憲權(quán)配置和修憲程序設(shè)計(jì)之外的原因引起的，如修憲權(quán)主體成員思想、感情方面原因，這些是無(wú)法通過(guò)憲法加以規(guī)制的，所以不能因此而否認(rèn)修憲權(quán)和修憲程序具有促進(jìn)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的價(jià)值。
（四） 不同層次或同一層次不同內(nèi)容的價(jià)值產(chǎn)生沖突時(shí)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
具體是指，在修憲權(quán)和修憲程序價(jià)值體系內(nèi)如何協(xié)調(diào)程序正義價(jià)值與促進(jìn)實(shí)體正義價(jià)值的沖突以及如何協(xié)調(diào)同為程序正義價(jià)值內(nèi)容的民主與效率的沖突。因?yàn)閮r(jià)值是客體對(duì)主體的需要產(chǎn)生效應(yīng)的屬性，所以主體的需要對(duì)取舍客體的不同屬性或協(xié)調(diào)客體屬性間沖突具有重要意義，也就是說(shuō)，主體的需要有指導(dǎo)價(jià)值沖突評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確立的作用。在憲法修改過(guò)程中，要解決價(jià)值沖突評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，必須首先對(duì)修憲權(quán)主體的需要進(jìn)行研究。表面上看修憲權(quán)主體（主要是指提案權(quán)主體）是想通過(guò)憲法修改更好的保護(hù)自己的利益，但是不同主體的利益是不同的甚至存在沖突，僅考慮自己利益的憲法修改是難以實(shí)現(xiàn)的，只有符合保證人民安全的生存和發(fā)展根本要求的憲法修改才能被廣泛接受，即修憲權(quán)主體的需要必須體現(xiàn)其自身利益與人民根本要求的一致性，某種價(jià)值越有利于這種一致性的形成就越能促進(jìn)修憲權(quán)主體需要的滿(mǎn)足，因而這種價(jià)值相對(duì)于其他相沖突的價(jià)值具有優(yōu)位性。
1 程序正義價(jià)值和促進(jìn)實(shí)體正義價(jià)值的沖突及協(xié)調(diào)
在闡述修憲權(quán)和修憲程序促進(jìn)實(shí)體正義價(jià)值是已經(jīng)提到，符合程序正義價(jià)值要求的修憲權(quán)配置和修憲程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有促進(jìn)實(shí)體正義的價(jià)值，也具有產(chǎn)生促進(jìn)實(shí)體正義結(jié)果的價(jià)值，因?yàn)樾迲棛?quán)配置和修憲程序設(shè)計(jì)是制憲者有意識(shí)的行為，可以通過(guò)科學(xué)合理的分配、設(shè)計(jì)盡量避免兩者沖突的產(chǎn)生，但是制憲者的認(rèn)識(shí)能力是有限的，而且程序也不是萬(wàn)能的，在實(shí)際生活中兩者的沖突必然存在。促進(jìn)實(shí)體正義的價(jià)值對(duì)修憲權(quán)主體自身利益與人民根本要求的一致性的形成具有更為直接的意義，所以在這個(gè)價(jià)值沖突中處于優(yōu)位，因此要進(jìn)一步完善程序性規(guī)定的設(shè)計(jì)或進(jìn)行非程序性矯正以促進(jìn)實(shí)體正義價(jià)值，例如，在平參與原則中要求給參與能力弱者更多的機(jī)會(huì)，雖然形式上不平等但有利于促進(jìn)實(shí)體正義價(jià)值。
2 民主價(jià)值和效率價(jià)值的沖突及協(xié)調(diào)
民主的程序?yàn)椴煌黧w設(shè)計(jì)對(duì)話(huà)的平臺(tái)可以減少劇烈沖突所消耗的成本有利于提高效率，能夠在和合理的期限內(nèi)以合理的成本實(shí)現(xiàn)的民主更具有生命力，兩者有互相促進(jìn)的方面，但另一方面，程序民主性的增強(qiáng)會(huì)直接導(dǎo)致效率的降低，對(duì)民主的追求必然要受到效率的制約，兩者又存在沖突。民主較效率而言更加有助于修憲權(quán)主體與其他群體的利益協(xié)調(diào)從而促進(jìn)修憲權(quán)主體自身利益與人民根本要求的一致性的形成，因此在協(xié)調(diào)民主價(jià)值與效率價(jià)值的沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)是民主價(jià)值處于優(yōu)位，例如，在法定時(shí)限原則中包含中止、延長(zhǎng)期限的內(nèi)容，使效率價(jià)值有變通的可能性以適應(yīng)民主價(jià)值的需要。
修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，能夠指導(dǎo)修憲權(quán)的合理分配，修憲程序的科學(xué)設(shè)計(jì)，既體現(xiàn)民主、效率的程序正義價(jià)值，又促進(jìn)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的實(shí)體正義價(jià)值，使憲法修改具有相當(dāng)?shù)目尚行�，能夠解決憲法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的劇烈沖突，同時(shí)使憲法修改具有一定難度，給憲法解釋留下作用空間，總體上實(shí)現(xiàn)憲法適應(yīng)性與穩(wěn)定性的和諧。修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值研究在我國(guó)還具有更加深刻的意義，能夠加深人們對(duì)憲法程序性規(guī)定重要性的認(rèn)識(shí)，糾正重實(shí)體輕程序的傾向，使我國(guó)的憲法學(xué)理論和實(shí)踐比較全面的發(fā)展。
四 憲法修改權(quán)和憲法修改程序
（一） 憲法修改權(quán)概述
憲法修改權(quán)（amending power）是修改憲法的一種力，是依制憲權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力形態(tài)，一般稱(chēng)之為“制度化的制憲權(quán)”，21通常簡(jiǎn)稱(chēng)為修憲權(quán)。修憲權(quán)就其本身的性質(zhì)來(lái)看，具有不宜輕易動(dòng)用的特點(diǎn)。這是由憲法與憲法修改的性質(zhì)所決定的。從權(quán)力位階構(gòu)造看，修憲權(quán)的地位低于制憲權(quán)，所以行使修憲權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)受到限制，不能違背制憲權(quán)確立的基本精神和原則。具體而言，修憲權(quán)的限制與前述憲法修改的限制使相同的，包括內(nèi)容、時(shí)間、時(shí)期、形式等方面的限制，修憲程序也是對(duì)修憲權(quán)行使的一種約束。修憲權(quán)的設(shè)置和行使應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)程序正義價(jià)值內(nèi)容即民主和效率的要求，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)促進(jìn)實(shí)體正義的價(jià)值，并尋求兩種層次價(jià)值的動(dòng)態(tài)和諧，因此修憲權(quán)應(yīng)當(dāng)有平衡憲法適應(yīng)性和穩(wěn)定性的基本功能，即在憲法修改過(guò)程中既要理性的分析、體現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化，又要同現(xiàn)行憲法保持價(jià)值上的聯(lián)系。上述是從本質(zhì)上對(duì)修憲權(quán)進(jìn)行研究，這方面學(xué)者們有較多論述，故不必多言，但是對(duì)與修憲程序各階段相對(duì)應(yīng)的不同內(nèi)容的修憲權(quán)力（權(quán)利）卻很少涉及，值得深入研究。本質(zhì)研究是較為抽象概括的，內(nèi)容研究是較為具體實(shí)在的，前者是后者的指導(dǎo)，后者是前者的豐富，不可偏廢，所以本文主要結(jié)合修憲程序從內(nèi)容方面對(duì)修憲權(quán)進(jìn)行研究。
（二） 憲法修改權(quán)的內(nèi)容和憲法修改程序
修憲權(quán)的內(nèi)容是與修憲程序的各個(gè)階段相對(duì)應(yīng)的，修憲程序規(guī)定修憲權(quán)主體行使修憲權(quán)的方法、步驟，修憲權(quán)和修憲程序往往是體現(xiàn)在同一憲法規(guī)范中，兩者關(guān)系十分密切。理論上修憲權(quán)應(yīng)由人民來(lái)行使，但是完全由人民直接行使在實(shí)際上是難以做到的，也欠缺對(duì)效率價(jià)值最基本的要求的考慮，因而各國(guó)憲法一般規(guī)定由人民選舉代表組成立法或修憲機(jī)關(guān)單獨(dú)行使修憲權(quán)（如我國(guó)），或由這些機(jī)關(guān)與人民共同行使修憲權(quán)（如日本），修憲權(quán)主體不同修憲程序必然會(huì)有所差異。盡管各國(guó)的規(guī)定不盡相同，但一般都包括憲法修改案的提出、議決、公布三個(gè)最為基本的程序，以下就對(duì)這三個(gè)程序階段及其所對(duì)應(yīng)的修憲權(quán)內(nèi)容作簡(jiǎn)單介紹，并提出完善修憲權(quán)內(nèi)容和修憲程序的幾點(diǎn)建議。
1 憲法修改案的提出程序
簡(jiǎn)稱(chēng)提案程序，與這一階段相對(duì)應(yīng)的修憲權(quán)內(nèi)容為提案權(quán)。提案權(quán)的行使能夠在憲法意義上啟動(dòng)整個(gè)修憲程序，具有重要作用。各國(guó)憲法對(duì)提案權(quán)主體都作了明確規(guī)定，有的還對(duì)提案權(quán)的行使規(guī)定了限制條件，提案權(quán)主體有以下幾種：一是議員或代表，而且通常對(duì)議員或代表所占比例有一定的要求，如俄羅斯憲法第134條的規(guī)定；22二是代議機(jī)關(guān)，實(shí)行聯(lián)邦制國(guó)家的各州或省議會(huì)也可享有提案權(quán)，如日本憲法第96條，美國(guó)憲法第5條的規(guī)定；三是國(guó)家元首，如法國(guó)憲法第89條第一款的規(guī)定；四是公民，如瑞士憲法第121條的規(guī)定；五是其他主體，個(gè)別國(guó)家如多哥憲法第25條規(guī)定，聯(lián)邦黨中央委員會(huì)可以提出修正案。分析各國(guó)關(guān)于提案程序的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)：（1）各國(guó)對(duì)提案程序都有較為明確的規(guī)定，而且提案權(quán)主體一般在兩種以上，較多的如俄羅斯憲法第134條規(guī)定有六種主體包括俄聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會(huì)、國(guó)家杜馬、俄聯(lián)邦政府、各聯(lián)邦主體立法機(jī)關(guān)，五分之一以上的聯(lián)邦委員會(huì)或國(guó)家杜馬議員；（2）各國(guó)的代表、議員或代議機(jī)關(guān)一般為修憲提案權(quán)主體，有的國(guó)家直接賦予一定數(shù)量的公民提案權(quán)，體現(xiàn)了修憲權(quán)和修憲程序所具有的民主價(jià)值和憲法的人民主權(quán)原則；（3）在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦憲法一般賦予各聯(lián)邦主體立法機(jī)關(guān)修憲提案權(quán)，尤其是當(dāng)憲法修改涉及相關(guān)州或省的利益時(shí)，體現(xiàn)出聯(lián)邦制國(guó)家的特點(diǎn)。
2 憲法修改案的議決程序
也稱(chēng)通過(guò)程序，與這一階段相對(duì)應(yīng)的修憲權(quán)內(nèi)容是表決權(quán)。只有經(jīng)過(guò)符合憲法規(guī)范要求的議決程序，憲法修改案才能獲得合法的基礎(chǔ)，因此表決權(quán)的行使在整個(gè)憲法修改過(guò)程中起著關(guān)鍵作用，決定憲法修改案是否能夠成為憲法的一部分而具有憲法效力。各國(guó)表決權(quán)的行使主要有以下幾種情形：（1）由代議機(jī)關(guān)行使，如意大利憲法第138條第三款規(guī)定，這種情況還包括由國(guó)會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議行使表決權(quán)，如法國(guó)憲法第89條第三款的規(guī)定；（2）全民公決或公民復(fù)決，如日本國(guó)憲法第96條第一款規(guī)定；（3）各聯(lián)邦成員或州行使，此情況見(jiàn)于聯(lián)邦制國(guó)家，如俄羅斯憲法第136條規(guī)定。從各國(guó)關(guān)于議決階段程序規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)：第一，表決權(quán)主體較提案權(quán)主體更為廣泛，要求更多的體現(xiàn)民意，因而有些國(guó)家規(guī)定了全民公決或公民復(fù)決，使修憲權(quán)和修憲程序所具有的民主價(jià)值更為直接、充分的表現(xiàn)出來(lái)；第二，各國(guó)對(duì)表決權(quán)主體贊成票數(shù)要求多為2/3、3/5、3/4等較普通多數(shù)更為嚴(yán)格，體現(xiàn)了特別多數(shù)原則，明確民主價(jià)值量上的要求；第三，聯(lián)邦制國(guó)家的議決程序有自己的特點(diǎn)，需要各聯(lián)邦成員特別多數(shù)通過(guò)，憲法修改草案才能通過(guò)并生效，程序上更為復(fù)雜；第四，有些國(guó)家同時(shí)規(guī)定全民公決和議會(huì)議決兩種可供選擇的方式，并規(guī)定出相應(yīng)的適用條件，在保證民主價(jià)值的基礎(chǔ)上多了一些對(duì)效率價(jià)值的考慮，更為科學(xué)合理。
3 憲法修改案的公布程序
與這一階段對(duì)應(yīng)的修憲權(quán)內(nèi)容是公布權(quán)。憲法修改案經(jīng)議決通過(guò)后，由法定機(jī)關(guān)以一定方式予以公布才能正式生效。各國(guó)公布憲法修改案的機(jī)關(guān)主要有三種情況：（1）由國(guó)家元首公布，如愛(ài)爾蘭憲法第46條規(guī)定。（2）由代議機(jī)關(guān)公布，如巴西憲法第217條規(guī)定。（3）由行政機(jī)關(guān)公布，此方式主要為美國(guó)所采用，由國(guó)務(wù)卿計(jì)算，如果修正案獲得全國(guó)四分之三州的批準(zhǔn)，則宣告已到法定之?dāng)?shù)，該憲法修正案即正式成立。
4 憲法修改案的公告程序
除以上三個(gè)最為基本的程序階段外，約二十多個(gè)國(guó)家的憲法明確規(guī)定了憲法修改案的公告程序，如韓國(guó)憲法第129條規(guī)定。為完善修憲權(quán)內(nèi)容和修憲程序做了有益的探索，給其他國(guó)家以啟示。公告機(jī)關(guān)有的為總統(tǒng)、立法機(jī)關(guān)，有的則是政府機(jī)關(guān)。有的國(guó)家憲法雖然沒(méi)有規(guī)定憲法修改草案的公告程序，但在憲法修改的實(shí)踐中通常將草案予以公告。23與這一階段相對(duì)應(yīng)的修憲權(quán)內(nèi)容包括公告機(jī)關(guān)的公告權(quán)和社會(huì)公眾的討論權(quán)，公告權(quán)是討論權(quán)行使的基礎(chǔ)，但是討論權(quán)更為主要。討論權(quán)是指社會(huì)公眾對(duì)提案權(quán)主體提出的憲法修改草案發(fā)表意見(jiàn)或建議的權(quán)利，討論權(quán)的行使，一方面可以使社會(huì)公眾對(duì)憲法修改的背景、內(nèi)容，憲法修改草案提出者的意圖有充分的了解，使憲法修改的最終結(jié)果更易于接受和認(rèn)可；另一方面，社會(huì)公眾可以對(duì)憲法修改草案提出意見(jiàn)、建議，是對(duì)憲法修改草案提出者的監(jiān)督和智力補(bǔ)充，能夠使憲法修改最終結(jié)果更具科學(xué)性和合理性。所以應(yīng)當(dāng)將公告權(quán)、討論權(quán)作為修憲權(quán)的內(nèi)容之一，同時(shí)將公告作為修憲程序的一個(gè)必要階段。
5 憲法修改案的審議程序
提案權(quán)主體提出的可能是較為概括的修憲建議也可能是較為具體的修憲草案，但是都應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法修改的必要性、修憲草案內(nèi)容設(shè)計(jì)的公正性以及是否可付諸表決進(jìn)行審議，因此審議應(yīng)當(dāng)是修憲程序的一個(gè)應(yīng)有階段。對(duì)于此階段，有學(xué)者認(rèn)為是議決階段的一部分，24也有學(xué)者認(rèn)為是提案階段的一部分，25還有學(xué)者將其作為單獨(dú)的先決投票階段進(jìn)行研究。26通過(guò)審議階段能夠明確修憲的必要性，使修憲草案具體化且更加公正適于表決，這一階段是決策自治原則的集中體現(xiàn)，為各種不同利益集團(tuán)的代表協(xié)調(diào)利益沖突提供對(duì)話(huà)平臺(tái)，是修憲程序的關(guān)鍵階段，與提案和議決階段的目的有所不同，應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立的階段存在。在這一階段中先決投票機(jī)關(guān)成員間所進(jìn)行的激烈辯論對(duì)修憲草案的形成、各成員投票意向都有重要的影響，因此不僅要關(guān)注先決投票權(quán)還要關(guān)注辯論權(quán)，兩者共同構(gòu)成與這一階段對(duì)應(yīng)的修憲權(quán)的內(nèi)容，將這一階段稱(chēng)為審議階段更為合適。很少有國(guó)家對(duì)憲法修改審議作單獨(dú)明確的規(guī)定，因此辯論權(quán)和先決投票權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)參照代議機(jī)關(guān)審議普通法律議案的程序性規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)在憲法中對(duì)不同于普通立法程序之處予以明確，完善修憲權(quán)和修憲程序與此相關(guān)的內(nèi)容。
6 完善修憲權(quán)和修憲程序的其他問(wèn)題
（1）是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定建議階段和建議權(quán)。在憲法意義上，修憲程序是從提案開(kāi)始的，但是各國(guó)對(duì)提案都有一定限制，要求滿(mǎn)足一定的條件，事實(shí)上往往是由一定機(jī)關(guān)或公民發(fā)出修憲建議達(dá)到法定條件后才能形成提案，也就是說(shuō)修憲建議是修憲程序的事實(shí)起點(diǎn)。修憲建議的發(fā)出者可能是某一領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)會(huì)、行業(yè)組織、黨派甚至普通公民，十分廣泛，這些主體促成法定提案條件的途徑也是多種多樣的，對(duì)此憲法很難做出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，即使勉強(qiáng)予以規(guī)定也會(huì)有損于民主價(jià)值，同時(shí)這些規(guī)定是對(duì)建議主體形成或提出修憲建議除自身議事規(guī)則外的附加約束，不利于及時(shí)迅速提出修憲建議和促成提案條件，不符合效率價(jià)值的基本要求。憲法不宜明確規(guī)定建議階段和建議權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)指導(dǎo)建議主體完善內(nèi)部議事規(guī)則等非憲法規(guī)范途徑解決修憲建議合理提出問(wèn)題。
（2）是否應(yīng)當(dāng)獨(dú)立規(guī)定起草階段和起草權(quán)。提案權(quán)主體所提出的憲法修改案可能是概括的修憲建議也可能是具體的修憲草案。27一般而言，提案主體對(duì)修憲相關(guān)問(wèn)題更加了解，并有更密切的利害關(guān)系，提案權(quán)主體愿意提出具體的修憲草案，由提案權(quán)主體提出修憲草案會(huì)更加科學(xué)有利于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，但可能會(huì)欠缺對(duì)其他主體利益的考慮，這種缺陷可以在審議或公告階段得到彌補(bǔ)，而且由提案權(quán)主體提出修憲草案會(huì)更加迅速，省去提案后的起草階段更符合效率價(jià)值的要求，這種情況下沒(méi)有必要單獨(dú)規(guī)定起草程序和起草權(quán)；但是如果要求所有的提案權(quán)主體都提出具體的修憲草案會(huì)增加有提案權(quán)但沒(méi)有能力起草具體修憲草案的主體的提案難度，這些主體極有可能是符合憲法要求的一定數(shù)量的公民，對(duì)公民行使提案權(quán)設(shè)置阻礙是違背民主價(jià)值要求的，所以應(yīng)當(dāng)允許提案主體僅提出修憲建議，這種情況下可由提案權(quán)主體在建議中提出組成起草機(jī)關(guān)的專(zhuān)家名單，憲法對(duì)起草程序也應(yīng)當(dāng)作簡(jiǎn)要規(guī)定。
（3）完善修憲權(quán)和修憲程序還應(yīng)當(dāng)對(duì)效率價(jià)值予以考慮，尋求民主和效率價(jià)值的和諧，只有這樣才能完整的體現(xiàn)程序正義，同時(shí)更好的促進(jìn)實(shí)體正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從效率價(jià)值方面考慮完善修憲權(quán)和修憲程序主要是實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值要求的兩個(gè)原則即法定時(shí)限原則和合理消耗原則，這兩個(gè)原則在前述修憲權(quán)和修憲程序價(jià)值研究中已有涉及在此不必多言。
（4）憲法修改過(guò)程中違憲問(wèn)題分析。違反憲法中關(guān)于憲法修改的規(guī)定會(huì)產(chǎn)生違憲問(wèn)題，研究這些問(wèn)題并對(duì)其后果和相關(guān)主體責(zé)任進(jìn)行分析能夠保障憲法修改的順利進(jìn)行。第一，違反憲法修改限制規(guī)定引起的違憲問(wèn)題。如前所述，憲法修改限制包括內(nèi)容、時(shí)間、時(shí)期、方式限制，違反這些規(guī)定提出的修憲提案不發(fā)生憲法上起動(dòng)、繼續(xù)修憲程序的效力，例如，法國(guó)憲法第89條第四款規(guī)定，國(guó)家領(lǐng)土完整受危害時(shí)，不得從事或繼續(xù)憲法修改之程序，違反此規(guī)定的修憲提案不應(yīng)當(dāng)成立或繼續(xù)審議。第二，修憲權(quán)主體成員故意濫用職權(quán)或嚴(yán)重怠于行使職權(quán)行為引起的違憲問(wèn)題，可能表現(xiàn)為無(wú)正當(dāng)理由拒絕參加會(huì)議使審議、議決無(wú)法進(jìn)行，也可能表現(xiàn)為收受金錢(qián)或其他形式賄賂而依照他人指示行使修憲權(quán)，這些都是嚴(yán)重違背選民信任的行為，是對(duì)公職的出賣(mài)、對(duì)憲法法尊嚴(yán)的嚴(yán)重破壞，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違憲責(zé)任，可以是罷免在修憲機(jī)關(guān)的職務(wù)，取消代表資格，撤銷(xiāo)在國(guó)家機(jī)關(guān)的任職，剝奪政治權(quán)利，構(gòu)成刑事犯罪的承擔(dān)刑事責(zé)任。由于以上原因通過(guò)的修憲草案應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)修憲權(quán)主體補(bǔ)充新成員后重新審議或議決。
綜上所述，比較完善的修憲程序和與之相對(duì)應(yīng)修憲權(quán)內(nèi)容體系應(yīng)當(dāng)包括以下階段和具體權(quán)力（利）：
建議－－－提案－－－起草－－－公告－－－審議－－－議決－－公布
修憲程序 修憲程序 僅存在于 公告權(quán)、 先決投票 表決權(quán) 公布權(quán)
事實(shí)上的 憲法上的 提案為概 討論權(quán) 權(quán)、辯論
起點(diǎn) 起點(diǎn) 括修憲建 權(quán)
提案權(quán) 議時(shí)
各個(gè)階段緊密銜接組成連續(xù)的修憲程序，規(guī)范相應(yīng)主體行使不同內(nèi)容的修憲權(quán)，這些程序階段和權(quán)力（利）都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出修憲權(quán)和修憲程序價(jià)值的要求，整個(gè)修憲過(guò)程的順利完成還要有憲法修改違憲責(zé)任追究機(jī)制作保障。完善的修憲權(quán)配置和修憲程序設(shè)計(jì)并不是最終的目的，只有將這種靜態(tài)的規(guī)范適時(shí)有效的運(yùn)行起來(lái)才能顯示出良好的作用，促進(jìn)憲法與社會(huì)事實(shí)的和諧，既能夠反映社會(huì)生活的變化又不失穩(wěn)定性。在憲法修改過(guò)程中，由于社會(huì)現(xiàn)實(shí)新問(wèn)題的出現(xiàn)和人們認(rèn)識(shí)能力的提高，修憲程序和修憲權(quán)內(nèi)容需要在實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新。
五 我國(guó)現(xiàn)行憲法修改權(quán)及修改程序的完善
（一） 我國(guó)現(xiàn)行憲法修改權(quán)和修改程序簡(jiǎn)介
新中國(guó)成立以來(lái)的四部憲法都規(guī)定全國(guó)人大有修改憲法的職權(quán)，1954年憲法僅規(guī)定了修憲議決階段程序，1975年憲法和1978年憲法沒(méi)有規(guī)定修憲程序，1982年憲法恢復(fù)了1954年憲法的規(guī)定，并增加了修憲提案的程序，概括規(guī)定了修憲權(quán)的歸屬、提案權(quán)及提案程序、表決權(quán)及議決程序，比以前三部憲法更為明確。我國(guó)在修憲實(shí)踐中也形成一些通行的做法：首先由中共中央成立憲法修改小組，該小組形成初步征求意見(jiàn)稿，經(jīng)中央政治局會(huì)議討論通過(guò)后，發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委、國(guó)家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委），軍委總政治部、各人民團(tuán)體黨組征求意見(jiàn)，再分別召開(kāi)座談會(huì)征求各民主黨派中央，全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人，無(wú)黨派代表人士和部分理論工作者，法學(xué)、經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上經(jīng)中央政治局會(huì)議審議并原則同意形成中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容建議，由中共中央提交全國(guó)人大常委會(huì)，經(jīng)討論后形成憲法修正案草案和提請(qǐng)審議該草案的議案向全國(guó)人大提出，全國(guó)人大開(kāi)會(huì)時(shí)有全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)作修憲說(shuō)明，經(jīng)代表審議，全國(guó)人大主席團(tuán)對(duì)審議情況進(jìn)行說(shuō)明并提請(qǐng)表決憲法修正案（草案），表決通過(guò)后由全國(guó)人大主席團(tuán)公布。28分析我國(guó)現(xiàn)行憲法中關(guān)于憲法修改的規(guī)定和現(xiàn)行憲法修改實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的修憲權(quán)和修憲程序體系主要存在以下問(wèn)題：第一，公告、審議、公布階段規(guī)定缺失，且公告階段實(shí)踐中也無(wú)明確涉及，審議、公布階段雖有相應(yīng)實(shí)踐彈仍存在不足或爭(zhēng)議之處，相關(guān)修憲權(quán)內(nèi)容不能完全體現(xiàn)；第二，雖然憲法規(guī)定提案權(quán)主體有兩種：即全國(guó)人大常委會(huì)和五分之一以上的全國(guó)人大代表，但實(shí)際運(yùn)行中主要是由全國(guó)人大常委會(huì)行使提案權(quán)，由五分之一以上全國(guó)人大代表行使提案權(quán)缺乏實(shí)踐，急需完善；29第三，議決程序規(guī)定較為簡(jiǎn)略，一些技術(shù)性問(wèn)題仍有待進(jìn)一步研究解決。
（二） 完善我國(guó)憲法修改權(quán)和修改程序的建議
我國(guó)正處于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化要求通過(guò)適時(shí)的憲法修改來(lái)解決憲法自身穩(wěn)定性與對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性的矛盾，完善的修憲權(quán)配置和修憲程序設(shè)計(jì)是解決這一矛盾的必要前提，我國(guó)必須加強(qiáng)這方面的研究，完善相關(guān)規(guī)定，對(duì)此我提出以下建議：
1 明確修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值，樹(shù)立程序正義觀念
貝勒斯的程序正義理論認(rèn)為，“程序正義問(wèn)題遍及現(xiàn)代社會(huì)的各個(gè)方面，在國(guó)家的整個(gè)法律制度中，程序處于一種核心地位�！�30現(xiàn)行憲法部分修憲程序的缺失，除制度上的原因外，很大程度上歸根于我國(guó)程序正義理念的缺乏，個(gè)人恣意行為和權(quán)力不規(guī)范運(yùn)行的現(xiàn)象較為普遍。明確修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值，樹(shù)立程序正義觀念才能改變以往重實(shí)體輕程序的傾向和程序工具主義的觀念，推動(dòng)憲法修改權(quán)和修改程序規(guī)定的完善和憲法修改在實(shí)踐中有效進(jìn)行。
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