[ 卞軍民 ]——(2005-6-20) / 已閱33060次
行政執(zhí)法責任制和評議考核制工作研究
行政執(zhí)法責任制是規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動、促進行政機關依法行政的一項長期性的機制性和制度性保障。黨的十五大、十六大和國務院《全面推進依法行政實施綱要》對在各級行政機關建立和推行行政執(zhí)法責任制作出戰(zhàn)略部署，并將這項制度作為建設法治政府的重要措施。由此可見，推行行政執(zhí)法責任制，對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止行政權力的缺失和濫用，保證人民的權力真正為人民謀利益，具有重要意義。本文從致力于建立有效推進依法行政重要保障措施的視角入手，在深入調(diào)查我市行政執(zhí)法責任制和評議考核制實踐的基礎上，著重研究和解決我市推行行政執(zhí)法責任制和評議考核制存在的實際問題，為我市全面推進依法行政提供決策依據(jù)。
一、行政執(zhí)法責任制是依法行政的重要保障措施
建立健全行政執(zhí)法責任制度，是營造良好的依法行政環(huán)境的一項重要的制度保障。眾所周知，建國以來，我國行政法制建設走過了一段曲折而艱辛的道路，直到十一屆三中全會以后，隨著我國改革開放國策的確立，行政法制才得到發(fā)展。因此，相對于西方發(fā)達國家而言，我國依法行政口號提出的比較晚，直到八十年代末期才開始出現(xiàn)，而真正確立則是在社會主義市場經(jīng)濟的提出和建立以后。市場經(jīng)濟在一定意義上就是法治經(jīng)濟，依法治國、依法行政，也就成為我國政治經(jīng)濟發(fā)展的歷史必然。1993年11月14日通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第45條明確提出了“各級政府都要依法行政”。繼之，八屆人大《政府工作報告》明確提出了“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事�！秉h的十五大報告中強調(diào)：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執(zhí)法責任制和評議考核制�！�1999年11月8日《國務院關于全面推進依行政決定》中明確提出：“要積極推行行政執(zhí)法責任制和評議考核制，不斷總結實踐經(jīng)驗，充分發(fā)揮這兩項相互聯(lián)系的制度在行政執(zhí)法監(jiān)督中的作用�！秉h的十六大報告中再次強調(diào)要“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政……提高執(zhí)法水平�！�2004年3月22日國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，把建立和推行行政執(zhí)法責任制作為建設法制政府的重要措施。尤其是鄧小平同志在闡明社會主義民主和法制建設的總體思想時，對依法行政有許多獨特見解，如對關于加強和完善行政組織法及監(jiān)督行政、建立健全各類行政責任制方面的論述，為依法行政的確立指明了方向。依法行政是建設法治政府的關鍵和核心，其目的在于合理配置行政權力，有效規(guī)范行政權力的運作，從而為公民權利的行使提供充分保障，實現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價值目標。幾個世紀以來，法治理論與實踐對政府權力予以高度關注，這與行政權力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯(lián)系的直接性密切相關。二十世紀以來，行政權在很多國家的權力結構中極度擴張的事實，不斷提醒人們，對行政權力的制約是國家權力制約的重中之重。在我們今天建設法治政府的進程中，權力與責任的對等和一致是一條鐵定法則，依法行政是行政機關活動的準則，行政執(zhí)法責任制是依法行政的重要保障措施。
然而，“依法行政”成為新時期行政機關活動準則、“行政執(zhí)法責任制”成為依法行政的重要保障措施后，由于時間不長，理論研究尚處在起步階段。關于對“依法行政”和“行政執(zhí)法責任制”的科學涵義，盡管有許多學者撰文作過研究，但見仁見智，并沒有形成完全統(tǒng)一的認識。限于篇幅，下面分別對依法行政和行政執(zhí)法責任制的科學涵義作簡要分析，以此來揭示行政執(zhí)法責任制是依法行政的重要保障措施。第一，關于依法行政的科學涵義。王連昌教授曾著文總結說：“依法行政的含義是合法設置的組織和個人，在合法的職權范圍內(nèi)，依據(jù)實體法和程序法，行使行政職權職責，并接受監(jiān)督，承擔法律責任》�！保á� 王連昌，文正邦，鄭偉坤主編：《依法行政研究》文集，重慶出版社1998年版，第24頁）應松年教授在其主編的《行政法學新論》中提出：“依法行政就是行政機關依法行使行政權力，或者說，行政機關行使行政權力，管理公共事務，必須由法律授權，并依據(jù)法律規(guī)定�！辈还軐W者們?nèi)绾味x“依法行政”，我們認為：依法行政至少包括兩個方面的內(nèi)容，一是行政要合法，即行政權力的取得、行政權力的運用和行使要合法，并且合法既要符合實體法規(guī)定，又要符合程序法規(guī)定；二是行政要受到監(jiān)督和違法行政要承擔法律責任。第二，關于行政執(zhí)法責任制的科學涵義。目前，學術界有的認為行政執(zhí)法責任制是一種行政管理制度，有的認為是一種工作制度，也有的認為是一種執(zhí)法制度，還有的認為是一種綜合制度，盡管各種表述不一，但有一點是一致的，行政執(zhí)法責任制強調(diào)的是執(zhí)法權力和執(zhí)法責任。我們認為，行政執(zhí)法責任制是“行政執(zhí)法責任制和評議考核制”的統(tǒng)稱，是一種行政機關內(nèi)部以監(jiān)督行政執(zhí)法行為為主要內(nèi)容的層級監(jiān)督制度。行政執(zhí)法責任制的核心是通過明確政府機關法定行政執(zhí)法職責，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責任追究制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。即通過明確執(zhí)法主體、確定責任目標、分解崗位職責、量化考評指標、逐級監(jiān)督獎懲的方式，達到執(zhí)法與服務的統(tǒng)一性、權力與責任的一致性的基本要求。
通過對依法行政和行政執(zhí)法責任制科學涵義的分析，依法行政和行政執(zhí)法責任制充分體現(xiàn)了“設權要法定、有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償”這一法制原則。同時，從兩者的涵義還可以看出，依法行政要求政府機關以法定的行政管理職權為基礎，既行使權力，又承擔責任，既履行職責，又受到監(jiān)督。實行行政執(zhí)法責任制符合依法行政的基本原則，即行政主體法定、行政職權法定、行政程序法定、行政行為法定、行政責任法定，從而成為各級政府機關全面履行法定職能，實現(xiàn)依法行政的有效途徑。黨的十五大以來，全國已有29個省、市和部分國家部委全面推行行政執(zhí)法責任制，取得了積極的成效，明顯推進了各地各級政府及行政機關依法行政的進程。一是依法決策。推行行政執(zhí)法責任制，促使各級行政機關認真實施各項法律法規(guī)，在行政決策中，把法律法規(guī)作為依據(jù)，減少了決策中的人為因素；二是加強了行政法律制度的建設。推行行政執(zhí)法責任制，促使各級行政機關在憲法、法律的原則框架內(nèi)，著力規(guī)范行政權的設置，加大了對涉及行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費、行政指導、行政確認等行政機關主要管理手段的制度化和規(guī)范化力度，使行政法律制度不斷得到完善；三是促使各級行政機關樹立法治觀念。在行政管理活動中，堅持職責法定化、程序規(guī)范化、責任明確化，并通過對行政執(zhí)法評議考核的廣泛開展，逐步建立和完善行政機關內(nèi)部的行政效能評估機制；四是強化了政府對行政執(zhí)法的監(jiān)督。各級政府加強了對下級政府及其下屬部門行政執(zhí)法的監(jiān)督，特別是針對一些容易引起社會熱點問題的行政執(zhí)法部門，各級政府加強了對這些執(zhí)法部門行政執(zhí)法的責任指標和貫徹實施有關法律、法規(guī)情況的監(jiān)督，如監(jiān)督有關行政審批、行政許可及行政收費的合法性和“收支兩條線”的執(zhí)行情況等；五是促進了行政執(zhí)法水平的提高。行政執(zhí)法機關的行政執(zhí)法行為更加規(guī)范，執(zhí)法人員的法治意識普遍得到提高，主要表現(xiàn)為：行政執(zhí)法嚴格按照行政執(zhí)法程序進行，隨意執(zhí)法的情況大為減少。行政執(zhí)法嚴格按照法律規(guī)定行事，越權執(zhí)法受到制約。行政執(zhí)法人員通過權責掛鉤的制約，權力本位的意識逐步向責任本位轉(zhuǎn)移，對執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，改變了過去推諉扯皮的現(xiàn)象，逐步形成文明執(zhí)法的風尚。
二、當前實施行政執(zhí)法責任制中存在的主要問題
行政執(zhí)法責任制推行以來，我市雖然在理論研究和具體實踐方面做出了積極努力，取得了積極成效。但是，行政執(zhí)法責任制還需大力推進，實踐中還存在著一些重要因素阻礙了這個制度的深入發(fā)展。
（一）立法和體制的問題是當前不可逾越的兩大障礙
第一，立法障礙。立法是執(zhí)法的前提。當前立法中存在的某些責任不清、相互沖突的問題，或者立法不完善、法律依據(jù)不健全的問題，給執(zhí)法帶來了一定的混亂。這是立法障礙引起的實行行政執(zhí)法責任制的障礙。具體表現(xiàn)在兩個方面：其一，立法沖突轉(zhuǎn)化為執(zhí)法沖突。在我國，80%以上的法律、90%以上的法規(guī)和規(guī)章由行政機關執(zhí)行。至今我國已頒布的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)高達六七千部。由于立法主體不同，中央、地方、部門之間利益存在分割，部門壟斷主義和地方保護主義等因素導致了立法沖突，法規(guī)之間扯皮、打架現(xiàn)象比較嚴重。而立法沖突又必然轉(zhuǎn)化為執(zhí)法行為的相互沖突，擾亂了法律秩序，引起執(zhí)法責任不清，執(zhí)法有失公正。同時，立法中的部門利益傾向?qū)е路ㄒ?guī)對主管部門的權力規(guī)定較多，對自己的責任、義務體現(xiàn)很少，為對執(zhí)法者執(zhí)法責任的確定留下了“隱患”。其二，規(guī)范行政行為及其程序的法律尚不完善，許多重要的執(zhí)法行為缺乏法律的調(diào)整，制約了行政執(zhí)法責任制的實施，影響了執(zhí)法責任制的效力。實行行政執(zhí)法責任制的根本目的在于規(guī)范行政行為及其程序，而行政行為必須由法律來規(guī)定其執(zhí)法主體、職責范圍及運作程序。我國行政處罰法和行政許可法的頒布實施，解決了行政處罰和行政許可行為的主體、職責范圍和程序。但其他一些重要的行政行為實施的行政程序法也還沒有制定，這就使得在確定行政行為是否越權、是否濫用自由裁量權、是否違反法定程序等問題上缺乏統(tǒng)一的、有法律效力的標準，實踐中出現(xiàn)標準不一、各行其事現(xiàn)象，增加了實行行政執(zhí)法責任制的難度。
第二，體制障礙。當前，我國仍處于轉(zhuǎn)型時期，行政管理體制、行政執(zhí)法體制也處于過渡和改革階段，不可避免地存在一些體制不順的問題，阻礙了行政執(zhí)法責任制的全面落實。執(zhí)法體制障礙就是指因執(zhí)法體制不順，權、責不清而引起的行政執(zhí)法機構林立，執(zhí)法主體多元化，行政處罰過度分散的現(xiàn)象。
我國行政職能的劃分比較細。經(jīng)過上幾輪的機構改革，確定了各部門的三定方案，基本明確了各行政執(zhí)法部門之間的職責。但是仍有一些部門之間的職責尚未完全理順，執(zhí)法主體多元化，職責、權限重疊交叉的現(xiàn)象在具體執(zhí)法中仍然存在，如在城市建設管理、文化市場、集貿(mào)市場、食品衛(wèi)生、社會醫(yī)療機構等管理領域中存在。尤其是在城市建設管理和某些違法行為的查處中比較突出，如對城市戶外廣告和假冒偽劣商品，公安、工商、城管、城管理執(zhí)法、技術監(jiān)督等部門都有權進行管理和查處，往往就出現(xiàn)執(zhí)法打架現(xiàn)象。城市管理開展相對集中行政處罰權后，行政許可權與行政處罰權相對分離，行政許可的監(jiān)督管理與行政許可違法的查處，部門之間的責、權界定和監(jiān)督管理與違法行為的處罰的銜接存在著厘不清的問題。
執(zhí)法體制弊病至少帶來兩方面的不良后果：一方面執(zhí)法重疊交叉，多頭處罰或重復處罰侵害了公民、法人和其他組織的合法權益；另一方面，執(zhí)法效率低下，執(zhí)法部門把執(zhí)法權當做牟取部門利益的手段，有利爭著罰，無利都不管，相互推諉、扯皮，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法密集地帶和執(zhí)法空白現(xiàn)象。
（二）執(zhí)法人員觀念變革相對滯后，工作開展不平衡
執(zhí)法人員觀念變革滯后，不具備現(xiàn)代法治觀念，不了解或不能正確理解國家的法律、法規(guī)，在執(zhí)行中扭曲和違背了法律的真實意思表示，不能適應實行行政執(zhí)法責任制的嚴格要求。一是執(zhí)法人員特別是領導干部法律意識不強，重行政手段，輕法律手段，辦事靠老辦法、依靠政策、憑借行政手段的思想嚴重。個別行政機關的領導沒有認識深入落實行政執(zhí)法責任制是促進行政機關依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能和改善投資軟環(huán)境的根本性措施，錯誤地認為搞行政執(zhí)法責任制是法制機構的事，只要法制機構大力去抓，就能把工作做好。二是執(zhí)法人員重權力，輕責任。片面認為法律是上級管下級、干部管群眾的手段，強調(diào)管民而忽視管“官”，忘記了自己在行使職權的同時也要承擔違法執(zhí)法的責任，把自己置于法律之上。三是執(zhí)法人員認為執(zhí)法責任制的種種規(guī)范束手束腳，影響了執(zhí)法的效率。從本質(zhì)上看，行政執(zhí)法責任制并沒有創(chuàng)設新的法律規(guī)定，而是為保證法律法規(guī)規(guī)定的正確實施而明確了具體的責任制度，其所要求的，正是法律法規(guī)實施的本來要求。由于執(zhí)法人員普遍存在的重實體、輕程序或既不重實體也不重程序的傾向，以致把行政執(zhí)法責任制當作束縛手腳的多余的東西，認為它會降低行政管理、行政執(zhí)法的效率。此外，我市的行政執(zhí)法責任制工作開展的不平衡，未完全推廣到區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道，致使部分區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級行政執(zhí)法比較混亂。以上三種不正確的觀念成為阻礙行政執(zhí)法責任制實施的一股“暗流”。
（三）責任制與執(zhí)法實際脫節(jié)，實施起來“兩層皮”
我市絕大多數(shù)行政執(zhí)法部門建立了行政執(zhí)法責任制一整套文本，但是，少數(shù)部門往往是束之高閣，檢查時往外一端了事，由此造成的突出矛盾是行政執(zhí)法責任制與日常執(zhí)法實際相脫節(jié)，沒有落實到執(zhí)法一線，導致實施起來“兩層皮”。有的部門在實施行政執(zhí)法責任制工作中，存在著圖形式、走過場的現(xiàn)象，表現(xiàn)在組織發(fā)動工作開展得轟轟烈烈，但是在分解法律、法規(guī)、明確執(zhí)法責任上，搞得不深不透，認為文本建了，制度有了，責任書簽了，只等檢查驗收了，沒有自覺地把執(zhí)法責任落實到日常執(zhí)法工作當中。此外，在當前推進行政執(zhí)法責任制工作中，有的行政機關重視糾錯而不肯糾人；有的行政機關制定的配套制度如公示制度、持證上崗制度等沒有很好地得到落實，使行政執(zhí)法責任制處在低水平上，執(zhí)法狀況并未得到明顯改善；有的行政機關行政執(zhí)法責任制度細化不夠、規(guī)范不合理，有的過于簡單，缺乏可操作性；有的不能適應新形勢、新變化的需要，不能結合本部門的工作實際，解決行政執(zhí)法中存在的普遍性和特殊性的問題。
（四）執(zhí)法權力與執(zhí)法責任不統(tǒng)一，責任追究不到位
權力與責任是一柄雙刃劍，因此，實行行政執(zhí)法責任制必須強調(diào)權責的一致性。我市各行政機關雖然大都建立了錯案追究制度，市政府也出臺了《杭州市行政執(zhí)法錯案責任追究辦法》，但是，幾年來，行政執(zhí)法責任追究工作并無明顯成效，在推行行政執(zhí)法責任制工作中，明顯存在著淡化責任追究的傾向。往往是過錯糾了，但在處理責任人問題上卻遲遲沒有結果。一些行政機關怕丑護短，擔心嚴格糾錯會影響本部門的聲譽和執(zhí)法人員的積極性，不愿認真追究責任，甚至掩蓋執(zhí)法違法問題，往往是大事化小，小事化了，鮮有責任追究的案例。這種只注重顧及本機關的面子，顧及違法責任人情緒的行為，失去行政執(zhí)法責任制應有的作用。
（五）評議考核缺乏科學性、可操作性和經(jīng)常性
幾年來，我市雖然開展了行政執(zhí)法責任制評議考核，每年修訂考核標準，實行百分考核制，并將行政執(zhí)法責任制的評議考核結果納入市政府目標考核。但是，在實施行政執(zhí)法責任制的實踐中，行政執(zhí)法責任制評議考核的內(nèi)容、標準和方式方法等還存在著一些不足之處。
第一，考核內(nèi)容缺乏科學性。一是行政執(zhí)法責任制評議考核在政府目標考核中的設置不科學。其一，行政執(zhí)法責任制作為依法行政的重要“抓手”，沒有把其放在首要位置，而是把其等同于“門戶網(wǎng)站建設和應用”和“信息工作”，其地位和作用沒有得到真正體現(xiàn)。依法行政是政府機關工作的靈魂，行政執(zhí)法責任制的評議考核得不到應有的重視，通過十年依法行政的艱辛努力建設成法治政府的目標實現(xiàn)勢必受到影響。其二，行政執(zhí)法責任制評議考核在政府目標考核分數(shù)設置不科學。行政執(zhí)法責任制評議考核分數(shù)占整個政府目標考核的5%，相對于其他既體現(xiàn)政績又見效快還得分高的目標，后者肯定能得到足夠的重視，而滲透于整個行政行為的行政執(zhí)法責任制工作卻有可能遭遇“冷眼相待”境地，更有可能出現(xiàn)抓行政執(zhí)法不如抓“避孕藥具管理”的現(xiàn)象；政府目標考核得分在滿意單位評比中只占3%。而現(xiàn)在滿意單位評比是市級考核評比中最受各行政機關重視的，評上不滿意單位，不但涉及到單位人員的經(jīng)濟利益，而且可能涉及到領導班子和領導個人職位的調(diào)整。由于行政執(zhí)法責任制評議考核得分換算到滿意單位評比中只占0.0015%，扣分不扣分對整個滿意單位評比影響甚微，此項工作很難說從機制上保證各行政機關得到應有的重視。二是對區(qū)、縣（市）政府的評議考核標準缺乏研究，對執(zhí)法任務較重的部門（如公安局、城管執(zhí)法局、工商局）和執(zhí)法任務較輕的部門的考核標準缺乏科學性，造成干工作越多，毛病越多，得分較少的不公平現(xiàn)象。第二，考核內(nèi)容缺乏可操作性，對行政執(zhí)法中的行政行為的評判缺乏可操作性，造成評議考核時不能完全對號入座。如有的行政機關行政執(zhí)法職能較少，全年無一起行政處罰案件，有的行政機關存在的不作為行為難以認定，有的定性項目難以用定量的方法去考核等，從而造成評議考核的結果科學性不強。第三，考核評議缺乏經(jīng)常性。以前都是采取年底評議考核，一方面造成了一些行政機關不注重平時行政執(zhí)法責任制的落實，行政執(zhí)法行為得不到及時的規(guī)范，應付檢查的現(xiàn)象比較突出。另一方面行政機關內(nèi)部的評議考核，沒有上級機關和行政相對人參與，缺乏廣泛性，往往容易走過場，不能準確地反映執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，考核結果很難做到真實和全面。
產(chǎn)生上述問題，究其原因主要是因為行政執(zhí)法責任制的推行缺乏應有的動力。行政執(zhí)法責任制要深入持久地開展下去，必須解決動力問題。只有實現(xiàn)內(nèi)在動力和外在動力的良性互動，行政執(zhí)法責任制才能深入持久地開展，并取得實效。而目前實行行政執(zhí)法責任制往往呈現(xiàn)這樣一種態(tài)勢：完全靠領導“抓”，靠行政機關“抓”，一“抓”似乎就“靈”，一“抓”就轟轟烈烈，卓有成效，一不“抓”卻又恢復原樣，我行我素。這實質(zhì)上是行政執(zhí)法責任制動力失衡的外在表現(xiàn)，主要有兩個方面：
一方面內(nèi)在動力本身不平衡。推行行政執(zhí)法責任制是各級政府對自身法治建設的自覺行動，是行政機關執(zhí)法行為的自我完善。但就推行行政執(zhí)法責任制的實際而言，行政機關往往是被動應付，你推我就動，甚至推而不動，你不推我就不動。這就使推行行政執(zhí)法責任制的內(nèi)在動力失衡。
另一方面內(nèi)在動力與外在動力失衡。行政執(zhí)法責任制本來就是以法治“官”的有效途徑之一，它順應了社會民眾對制約行政權力、維護自身合法權益的要求。但是，民眾由于法律意識不強、監(jiān)督渠道不暢等因素，使以權利制約權力的社會力量弱化。同時，輿論監(jiān)督與行政執(zhí)法責任制的結合也遠未完善，輿論監(jiān)督困難重重。因此，由民眾和輿論為代表的社會力量對實行行政執(zhí)法責任制的推動力尚很弱小，難以形成內(nèi)在動力與外在動力的良性互動。
三、深入推行行政執(zhí)法責任制的主要對策
推行和實施行政執(zhí)法責任制是依法行政的要求。市場經(jīng)濟需要建立責任政府、法治政府、信用政府。在這種形勢下，迫切需要建立行之有效的制度和機制，保障政府機關依法行政目標的實現(xiàn)�！巴菩行姓䦂�(zhí)法責任制。依法界定執(zhí)法職責，科學設定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。要建立公開、公平、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應當聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法�！币龅健度嫱七M依法行政實施綱要》的要求，除了要著力解決好立法和體制、觀念和認識、地位和作用等方面問題外，本文重點從行政執(zhí)法責任制的本質(zhì)和操作規(guī)程、依法界定執(zhí)法職責、建立評議考核機制三個方面談談具體對策設想。
（一）領會和掌握行政執(zhí)法責任制的本質(zhì)和操作程序
1、行政執(zhí)法責任制的本質(zhì)
行政執(zhí)法責任制是行政法治的一項基本制度。行政執(zhí)法責任制要求通過明晰的權力內(nèi)容、程序方式，以及對濫用職權、越權行政的責任追究，重在事前規(guī)范以及事后監(jiān)督，發(fā)揮法律控權的作用。從行政執(zhí)法責任制的運行來看，行政執(zhí)法責任制的起點是分解職責，在分解職責中要求責權一致，要求建章立制保障責權統(tǒng)一的目標的實現(xiàn)，過程是要求強化對分解的職責的監(jiān)督（通過政務公開、評議考核、責任追究等制度監(jiān)督職責的履行），其終極目標是實現(xiàn)行政法治，追求規(guī)范執(zhí)法。從以上分析可以看出，行政執(zhí)法責任制是以政府機關為實施主體，以法定的行政職權為內(nèi)容，以責任和責權一體化為基礎的法律制度。它具有以下特點：一是行政執(zhí)法責任制是行政機關依法行使職責和責任承擔的結合體。二是行政執(zhí)法責任制的執(zhí)行主體是行政機關及其執(zhí)法人員。三是行政執(zhí)法責任制的約束主體是各級政府及行政機關，是層級監(jiān)督的一種形式。
2、行政執(zhí)法責任制的工作原理和操作規(guī)程
（1）工作原理
行政執(zhí)法責任制是對行政機關實施監(jiān)督的一種制度，其工作原理是在政府的統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)下，行政機關根據(jù)自己的職權、責任，按責權統(tǒng)一的原則分解細化，并落實到崗位和人員，做到崗位與責任的統(tǒng)一，依法行使法定職權，達到規(guī)范行政執(zhí)法、提高行政執(zhí)法水平的目的。
（2）操作規(guī)程
1）制定方案，明確指導思想、組織領導、工作目標、具體方法和實施步驟，為行政執(zhí)法責任制的順利推行提供保障。
2）在明確行政執(zhí)法主體和依據(jù)的基礎上，分解執(zhí)法目標，制定履職的工作標準（這個工作標準也應該是評議考核的標準）。
3）制定規(guī)范行政執(zhí)法責任的行政執(zhí)法程序，做到執(zhí)法權限法定化，執(zhí)法行為規(guī)范化，執(zhí)法處罰標準化，執(zhí)法操作有序化，執(zhí)法檢查經(jīng)常化，執(zhí)法監(jiān)督制度化，用程序保障執(zhí)法的公開、公正、公平。
4）制定執(zhí)法公開、評議考核、責任追究等內(nèi)容的保障制度等。其中評議考核制度和執(zhí)法責任過錯追究制度由政府統(tǒng)一制定，并加以規(guī)范。
5）量化考核，總結表彰。
3、行政執(zhí)法責任制的重點、難點和關鍵環(huán)節(jié)
行政執(zhí)法責任制是一項系統(tǒng)工程，必須分步細抓，有序指導。總體上來說，要抓住三個重點，突破兩個難點，做到三個結合。
（1）三個重點。一是法定職責要落實；二是保障制度的建立要有針對性；三是評議考核的標準和方式要合理，具有針對性和導向性。
（2）兩個難點。一是行政執(zhí)法權限的確定與劃分是一個難點。要做到縱向到底、橫向到邊，解決執(zhí)法上下一般粗、執(zhí)法交叉等問題，從根本上理順執(zhí)法職責。二是責任追究也是一個難點。違法或者不當?shù)男惺孤殭�，應當承擔法律責任。但過錯責任的認定、責任追究的主體和責任承擔形式等，需要認真研究，加以解決。
（3）三個結合。即把行政執(zhí)法責任制的推行和實施與崗位目標責任制相結合；把行政執(zhí)法責任制與公務員考核相結合；把行政執(zhí)法責任制的落實與行政管理業(yè)務建設、精神文明建設、政治文明建設相結合，以推動行政執(zhí)法責任制的深入。
（二）切實做好依法界定執(zhí)法職責工作
1、梳理執(zhí)法依據(jù)
行政機關直接針對行政相對人實施具體行政管理的行政執(zhí)法活動，其依據(jù)是法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。同時，法律、法規(guī)和規(guī)章對行政執(zhí)法主體、權限、程序也作了規(guī)定或者要求。因此，推行行政執(zhí)法責任制的首要環(huán)節(jié)，是要梳理清楚行政機關所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章。
各級人民政府要切實組織好梳理執(zhí)法依據(jù)的工作，對具有行政執(zhí)法主體資格的部門（包括法律法規(guī)授予行政執(zhí)法權的組織）執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章，分類排序、列明目錄，做到分類清晰、編排科學。下級政府梳理其所屬部門的執(zhí)法依據(jù)，要注意與上級政府有關主管部門的執(zhí)法依據(jù)相銜接，避免遺漏、重復。在梳理過程中，要注意與實施行政處罰法、行政許可法等規(guī)范政府共同行為的法律規(guī)范相結合。要依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章修改和廢止的情況，對所屬各部門的執(zhí)法依據(jù)及時加以調(diào)整。梳理完畢的執(zhí)法依據(jù)，除下發(fā)相關執(zhí)法部門外，要以適當方式對社會公布。
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