[ 毛濤 ]——(2013-1-23) / 已閱9696次
近期，我國33個城市出現(xiàn)了嚴重的霧霾天氣，危害到了人們的身體健康及出行安全。引發(fā)霧霾天氣的直接原因是大氣中的可入肺顆粒物（PM10和PM2.5）含量嚴重超標。其中，PM2.5的含量相對較高，屬主要誘因。2013年1月12日北京17個PM值監(jiān)測子站的PM2.5監(jiān)測結果超過500微克／立方米，屬六級嚴重污染。當然，造成大氣中PM值超標的原因很多，不僅與化石能源使用、氣溫回升、風速變緩、城市布局等因素相關，而且也與發(fā)展理念、環(huán)保技術、法律政策等密切相關。其中，借助于立法完善的方式，可以在一定程度上控制可入肺顆粒物排放，改善大氣環(huán)境質量。
在工業(yè)化進程中，英美等發(fā)達國家也曾出現(xiàn)過類似的大氣污染現(xiàn)象。這些國家主動應對，積極探索，頒布了一系列行之有效的相關立法，大氣環(huán)境質量逐步得以改善。倫敦大霧事件發(fā)生后，英國政府積極采取立法應對，如1954年倫敦市通過了治理污染的特別法案，再如1956年英國通過的《清潔空氣法案》。依據(jù)相關立法，倫敦市采取了關閉市內發(fā)電廠、強制提高煙囪高度、優(yōu)先發(fā)展公共交通、加強污染處罰力度等措施，大霧天氣在短期內得以有效治理。美國早在1997年就提出對PM2.5進行監(jiān)測，并把其納入強制性的環(huán)境質量標準體系，有效的減少了可入肺顆粒物的排放量。此外，美國治理二氧化硫排放的經(jīng)驗，也可供我國借鑒。美國在20世紀70年代確立了世界上最早的排放權交易機制，并通過修訂《清潔空氣法案》的方式將排放權交易機制上升到法律層面，借助于排放權交易機制及其他相關機制，30年（1970年-2000年）減排了約47.6%的二氧化硫。
在我國，《大氣污染防治法》是最重要的大氣環(huán)境治理立法。依據(jù)該法，環(huán)保部門加強了對大氣污染排放的監(jiān)督和管理，確立了大氣污染物排放申報、排污收費、總量控制、大氣環(huán)境質量監(jiān)測等相關制度。1996年修訂通過的《環(huán)境空氣質量標準(GB3095-1996)》將PM10納入標準體系，2012年修訂通過的《環(huán)境空氣質量標準(GB3095-2012)》則進一步把PM2.5納入環(huán)境標準體系。將可入肺顆粒物納入強制性的環(huán)境標準體系，標志著我國大氣污染防治法律政策制定的巨大進步。然而，受制于立法理念、立法技術等原因，防治可入肺顆粒物的相關立法卻存在著立法目的偏失、監(jiān)督管理體系混亂、調控手段不健全等問題，立法在實施過程中并未發(fā)揮出應有的作用，需要盡快加以完善。本文對應對霧霾天氣的相關立法提出如下完善建議：
第一，調整立法目的�！洞髿馕廴痉乐畏ā钒� “保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障人體健康”和“促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的。其實，立法目的二元論，即《大氣污染防治法》既要保護環(huán)境、保障人體健康，又要促進經(jīng)濟發(fā)展，不能不說兩者存在著沖突，在立法實施過程中，很難在環(huán)境利益和經(jīng)濟利益之間找到一個平衡點，往往后一個目的會占據(jù)優(yōu)勢，導致法律實施效果較差。為了克服這種情況，應以十八大報告提出的“生態(tài)文明建設”觀為指導，修改相關法律的立法目的，將生態(tài)文明建設融入到經(jīng)濟建設的各個方面和整個過程中，在處理經(jīng)濟增長和環(huán)境保護關系時，摒棄傳統(tǒng)環(huán)境立法所強調的協(xié)調發(fā)展理念，確立生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的法律地位，突出環(huán)境保護的重要性，如果環(huán)境利益和經(jīng)濟利益之間發(fā)生沖突，應當以生態(tài)利益為重，使經(jīng)濟建設在環(huán)境質量允許的范圍內進行。
第二，明確監(jiān)管職責。依據(jù)《大氣污染防治法》，我國對包括可入肺顆粒物在內的大氣污染物排放管制采取了環(huán)境保護部門主管，其他相關部門分管的模式：縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對大氣污染物排放實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理等部門則根據(jù)各自的職責對機動車船污染大氣實施監(jiān)督管理。其中，我國圍繞著環(huán)保主管部門和公安機關所制定的相關配套性立法較多（如《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》），兩者的大氣環(huán)境監(jiān)督管理職責較為明確。與之相比，關于交通、鐵道、漁業(yè)等其他部門的相關配套性立法卻嚴重缺失，這些機構的大氣環(huán)境監(jiān)督管理職責還較為抽象。由于環(huán)境保護部門和其他具有環(huán)境保護職能的部門都屬于縣級或以上人民政府的職能部門，行政級別往往相同，不存在領導與被領導的關系，立法對相關部門的環(huán)保職責規(guī)定不清，往往會引發(fā)有利則爭、無利則相互推諉的現(xiàn)象，管理體制弊病較多。建議應盡快完善相關立法，確立環(huán)境保護主管部門在大氣污染防治領域的領導地位，并明晰交通、鐵道、漁業(yè)等部門在相關領域的具體職責，使得相關部門在處理像霧霾天氣這樣的大氣污染事件時能夠各司其職，快速應對。
第三，完善相關措施。為了及時有效治理霧霾天氣，相關法律措施需要盡快加以完善。一方面，創(chuàng)設新措施�？煽紤]將區(qū)域聯(lián)合控制法定化，突破環(huán)境治理的地域限制，在PM值較高的華北、華東、華中等重點區(qū)域率先實施區(qū)域聯(lián)合控制，在核算區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量的基礎上，以區(qū)域內的產(chǎn)業(yè)布局、能源構成、氣候規(guī)律等特點為據(jù)，合理分配減排任務，統(tǒng)一實施有針對性的治理措施。此外，還可以考慮將排放權交易機制引入到可入肺顆粒物的防治領域，用這一基于數(shù)量控制的市場機制，激勵企業(yè)改進治理技術、減少化石燃料使用，逐步削減可入肺顆粒物的排放量。另一方面，改進相關措施�？煽紤]將總量控制的調控對象擴大到可入肺顆粒物、調控范圍從“兩控區(qū)”及尚未達到大氣環(huán)境質量標準的區(qū)域擴展到全國區(qū)域、調控依據(jù)從目標總量盡快轉變?yōu)槿萘靠偭浚惶岣叽髿馕廴疚锱欧艠藴�，從源頭控制可入肺顆粒物排放；提高排污費征收標準，內化可入肺顆粒物排放的外部成本；加強對可入肺顆粒物超標排放的處罰力度，增加違法排放的成本；完善PM值監(jiān)測標準，使國內標準與國際標準相統(tǒng)一；拓寬大氣環(huán)境質量信息公開的渠道及范圍，加強社會監(jiān)督等。
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