[ 張玉英 ]——(2012-11-29) / 已閱7549次
抽象行政行為，是指行政機關針對不特定的對象，制定、發(fā)布能反復適用的行政規(guī)范性文件的行為。目前，抽象行政行為已成為各國政府進行行政管理的一項重要手段。長期以來，由于立法上一直將大部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外，我國尚未建立起監(jiān)督抽象行政行為的有效機制。抽象行政行為作為具體行政行為的依據和指導，一旦違法造成的損害后果要比具體行政行為更嚴重，影響面更廣更深。因此，從體制機制上加強對抽象行政行為的監(jiān)督，促進行政機關依法行政，是建設社會主義法治國家的必然要求。
一、我國對抽象行政行為監(jiān)督的現(xiàn)狀
（一）立法現(xiàn)狀
我國《行政訴訟法》第十二條第二款規(guī)定：“對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理”。《行政復議法》則比之前進了一步，規(guī)定了對部分抽象行政行為準許提請審查制度，但只能附隨對具體行政行為提起行政復議同時提出，而不能單獨提起審查申請，且僅限于部分政府機關的部分抽象行政行為，國務院部委規(guī)章和地方人民政府規(guī)章則不在審查之列。《立法法》第八十八條規(guī)定權力機關和行政機關有權依照各自權限撤銷同憲法和法律相抵觸或不適當?shù)囊?guī)范性文件。由此可以看出，我國目前立法對抽象行政行為的監(jiān)督有限，絕大部分抽象行政行為被排除在行政訴訟和行政復議的受案范圍之外。
（二）監(jiān)督的主要途徑
目前，我國對抽象行政行為監(jiān)督的主要途徑表現(xiàn)為：一是權力機關監(jiān)督。全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，縣以上地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。二是行政機關的層級監(jiān)督。國務院有權改變或撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當?shù)拿�、指示和決定、規(guī)章，縣以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬工作部門的不適當?shù)拿�、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。三是備案審查監(jiān)督。國務院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務院備案，國務院通過備案審查發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當或違法問題，從而加以糾正。省、自治區(qū)或直轄市人民政府對其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件備案審查。四是行政訴訟監(jiān)督。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。五是團體、公民等社會組織和個人監(jiān)督�！读⒎ǚā返诰攀畻l規(guī)定其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議。
（三）存在的突出問題
目前，我國對抽象行政行為監(jiān)督存在的突出問題主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是司法監(jiān)督缺位�！缎姓V訟法》明確把抽象行政行為排除在司法審查之外，使抽象行政行為無法接受司法監(jiān)督。二是人大監(jiān)督乏力。盡管我國憲法賦予了人大審查行政機關法規(guī)、規(guī)章的權力，但由于沒有規(guī)定一套完整、具體的監(jiān)督程序，使得這一監(jiān)督在實踐中難以發(fā)揮作用。三是行政監(jiān)督有限。雖然《行政復議法》規(guī)定了對部分抽象行政行為準許提請審查制度，但行政機關內部層級利益休戚相關，加之缺少有效的程序規(guī)則，這一監(jiān)督往往流于形式或根本無法順利進行。四是社會監(jiān)督不力。雖然《立法法》賦予了其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議權，但在司法實踐中，真正啟動社會監(jiān)督程序的案件少之又少。同時由于沒有行政行為的利害關系人參與，缺少程序的發(fā)動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關系，使得社會監(jiān)督大打折扣。
二、建立和完善對抽象行政行為監(jiān)督制度的必要性
有權力就要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權力必然導致腐敗�，F(xiàn)代法治的內涵要求行政機關的一切活動均應置于法律規(guī)范之下，一切活動均應以法律的有效監(jiān)督為前提。目前我國對抽象行政行為缺乏有效監(jiān)督的現(xiàn)狀與現(xiàn)代法制建設背道而馳。我國行政機關設立龐雜，層級較多，權力較大，抽象行政行為制定又具有任意性、隨意性、頻繁變動性的特點，因此對其實施有效的監(jiān)督顯得尤為必要。
(一)抽象行政行為本身性質的需要
具體行政行為是針對個別相對人的，即使違法造成的損失也是局部的、有限的。但抽象行政行為則是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有對象非特定性、效力的普遍性和適用上反復性特點，因而產生的影響要遠遠大于具體行政行為。因此，加強對抽象行政行為的監(jiān)督是十分必要的。
(二)保護相對人合法權益的需要
沒有救濟就沒有權利，行政法從本質上說就是救濟法。但是從目前的司法現(xiàn)狀來看，相對人在受到具體行政行為侵害時，可以運用法律賦予的救濟途徑，通過復議和訴訟保護自己的權益，而在受到抽象行政行為侵害時，卻無能為力，投訴無門，即使投訴到有關部門，也因沒有相應的制度而不了了之。在各種途徑舉報、上訪卻不能挽回其受到的侵害或損失時，更多產生的是對社會的負面看法和激憤心理，社會的穩(wěn)定和諧受到嚴重影響。因此，只有建立一個有效地監(jiān)督抽象行政行為的法律制度，才符合公平、公正保護相對人合法利益的需要。
(三)保證行政機關依法行政的需要
依法行政的內涵要求行政機關的一切行政行為必須依法進行�，F(xiàn)實中，有些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸職責和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權限，導致規(guī)章矛盾、沖突、重復和管理失控。甚至有些行政機關特別是基層行政機關使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。這些行為不僅破壞了我國法制、政令的統(tǒng)一，干擾了執(zhí)法，也嚴重影響了政府在人民群眾中的威信。為扭轉這種現(xiàn)狀，促使行政機關依法行政，就必須對抽象行政行為加以有效的監(jiān)督。
三、建立和完善對抽象行政行為監(jiān)督制度的建議
從目前我國對抽象行政行為的監(jiān)督來看，我國還遠未建立起一套完整的監(jiān)督體系，致使抽象行政行為成為監(jiān)督的一個盲點。對此，筆者有以下五點意見：
�。ㄒ唬┐_立法院的審判監(jiān)督權
行政復議本質上是行政機關內部的監(jiān)督，克服不了自我監(jiān)督的局限性。而權力機關的的監(jiān)督難以顧及到紛繁復雜的行政事務，加之法律規(guī)定的不完善，使其存在著監(jiān)督不力的缺陷。而另一方面，伴隨著民主和法治的發(fā)展，公民權利意識和法律意識的日益增強，要求行政機關的所有行政行為都應在法律的監(jiān)督之下已成為一種必然。正是基于以上原因，我國應將人民法院作為專門的法律機關對抽象行政行為行使審判監(jiān)督權，保護公民權利，防止行政權力的濫用和腐敗，維護社會穩(wěn)定。
�。ǘ⿺U大行政復議范圍
行政機關對抽象行政行為的監(jiān)督大多數(shù)來自于自我反省和自我約束，缺少來自于外部相對人的發(fā)動和參與，難以達到監(jiān)督目的。因此，將屬于規(guī)范性文件的抽象行政行為納入行政復議受案范圍，通過外部的監(jiān)督力量來強化對抽象行政行為的監(jiān)督是非常必要的。
�。ㄈ┙⒘⒎犠C制度
聽證制度作為現(xiàn)代行政的一項民主制度，被一些國家廣泛應用于對抽象行政行為的監(jiān)督之中。行政管理是對大多數(shù)人的管理，而行政機關大多從部門利益出發(fā)制定規(guī)范性文件，其民主性存在嚴重缺陷。設立立法聽證制度，聽取大多數(shù)人的意愿，既符合行政管理之本意，也有利于管理政策的順利出臺及其出臺后的推行和效果。因此，我國應結合實際國情，借鑒有益的經驗建立立法聽證程序。
�。ㄋ模┙⑦`憲審查制度
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