[ 王鐵雄 ]——(2012-6-11) / 已閱17180次
(二)公共利益抽象、不明致征地權(quán)濫用
如前所述，2004年修正后的《憲法》第10條第3款、2004年根據(jù)憲法修改的《土地管理法》第2條第4款、2007年頒布的《物權(quán)法》第42條都只是規(guī)定了征收的目的必須是“為了公共利益需要”，均未對(duì)“公共利益”作出具體的規(guī)范。這樣就導(dǎo)致在目前的征地實(shí)踐中，“公共利益”往往由行政機(jī)關(guān)來(lái)具體界定，一般情況下，都是公益性與經(jīng)營(yíng)性不分，且現(xiàn)行法律中也缺乏經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地替代流轉(zhuǎn)機(jī)制的規(guī)定。甚至現(xiàn)行法律規(guī)定，無(wú)論是為公益還是私益使用土地都一律由國(guó)家統(tǒng)一征收。如《土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……”“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地�！币虼�，在我國(guó)現(xiàn)行法律中，對(duì)公共利益的規(guī)定抽象、不明，且公益性與經(jīng)營(yíng)性不分，這是導(dǎo)致地方政府濫用征地權(quán)、侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的主要根源。
(三)補(bǔ)償、安置不合理:農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損癥結(jié)所在
在我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律制度中，對(duì)征地補(bǔ)償、安置的規(guī)定主要存在著兩個(gè)方面的問(wèn)題:一方面，現(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)征地補(bǔ)償基本原則作出明確規(guī)定。如2004年修改后的《憲法》、《土地管理法》及2007年頒布的《物權(quán)法》都沒(méi)有確立征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，只是強(qiáng)調(diào)“給予補(bǔ)償”。另一方面，現(xiàn)行法律按“原用途”補(bǔ)償、安置，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。如《土地管理法》第47條規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。這一規(guī)定確定了我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償?shù)幕灸Ｊ剑粌H規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，且重安置、輕補(bǔ)償，不是對(duì)被征農(nóng)地的“市價(jià)”補(bǔ)償，而是政府的福利分配，沒(méi)有區(qū)分被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán)�，仮灛嵖梢�(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律征地補(bǔ)償原則缺失且征地補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定極其不合理，這是導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到合理保護(hù)的癥結(jié)所在，也直接導(dǎo)致了社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜、加劇。
(四)補(bǔ)償權(quán)主體缺位:農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保護(hù)
1．作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”，不具有法律人格與訴訟主體資格，所以，“農(nóng)民集體”并不是獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體。雖然《物權(quán)法》第59條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。但現(xiàn)行土地管理法和地方立法的實(shí)際作法上都依然規(guī)定征地補(bǔ)償權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如《土地管理法》第49條規(guī)定:“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督�！边@就導(dǎo)致了現(xiàn)行法律有關(guān)征地補(bǔ)償規(guī)定上補(bǔ)償權(quán)主體不明確甚至缺位、錯(cuò)位。真正的受償主體往往是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)甚至村委主任，導(dǎo)致征地實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)以行政管理權(quán)代替農(nóng)地物權(quán)，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
2．在我國(guó)現(xiàn)行立法有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定中，農(nóng)民個(gè)人亦沒(méi)有獨(dú)立的民事主體地位更不是獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體。雖然《物權(quán)法》第125條和第152條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和宅基地使用權(quán)人都是集體土地上的重要權(quán)利主體。但無(wú)論是我國(guó)憲法還是物權(quán)法，都規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與宅基地使用權(quán)人是農(nóng)村的農(nóng)戶而不是農(nóng)民個(gè)人。就是農(nóng)戶，按我國(guó)物權(quán)法規(guī)定，也不是獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體，只能在農(nóng)地征收中參照集體土地所有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。也就是說(shuō)，物權(quán)法并沒(méi)有把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、宅基地使用權(quán)人作為獨(dú)立的補(bǔ)償對(duì)象。如《物權(quán)法》第121條規(guī)定:“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償�！钡�132條規(guī)定:“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”
同時(shí)，盡管農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人是農(nóng)地權(quán)利的重要主體，但我國(guó)法學(xué)界對(duì)其法律地位的理解存在諸多爭(zhēng)議，法律上也沒(méi)有農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人作為農(nóng)地權(quán)利主體的可操作性規(guī)范，在農(nóng)地征收實(shí)踐中，關(guān)于農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人享有的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益之實(shí)現(xiàn)的研究基本上是一個(gè)理論空白。而實(shí)踐中，征地補(bǔ)償“有法不依”的原因及“無(wú)法可依”的癥結(jié)實(shí)際上就根源于農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人主體性問(wèn)題的法律規(guī)定和理論詮釋上尚不適應(yīng)市場(chǎng)化要求。
(五)征地客體狹窄:農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)缺失
1．征地客體狹窄。根據(jù)《物權(quán)法》第42條與《土地管理法》第47條的規(guī)定，目前我國(guó)征地法律制度中的征地客體僅限于農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其他用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)，均非獨(dú)立的征地客體。而且就是集體土地所有權(quán)本身雖然是獨(dú)立的征收客體，但因?yàn)樵谀壳暗恼鞯貙?shí)踐中往往主體錯(cuò)位，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其作為獨(dú)立征收客體的補(bǔ)償利益并未得到體現(xiàn)。瑏瑤
2．在農(nóng)地征收中，內(nèi)含集體成員權(quán)與社會(huì)保障功能的集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)與其他農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)在征收補(bǔ)償時(shí)并沒(méi)有單獨(dú)區(qū)分開(kāi)來(lái)。瑏瑥這就使享有集體成員權(quán)的農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)得不到充分的保護(hù)。
3．集體建設(shè)用地使用權(quán)甚至不是農(nóng)民享有的獨(dú)立物權(quán)類型、更不具有與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)平等的法律地位。我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)沒(méi)有作出具體規(guī)定，只是在第151條規(guī)定:“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”而根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，農(nóng)民個(gè)人根本不享有集體建設(shè)用地使用權(quán)。這就導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律制度中征地客體極其狹窄、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益根本得不到有效保護(hù)。
(六)正當(dāng)法律程序缺失:私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺乏司法保護(hù)
1．未確立征地前先行協(xié)商程序。我國(guó)現(xiàn)行法律未規(guī)定征收人申請(qǐng)征地前應(yīng)先與被征收人協(xié)議價(jià)購(gòu)的先行協(xié)商程序。土地管理法第48條只是規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。”
2．未明確征地中正當(dāng)法律程序。《土地管理法》第48條雖然確定了我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償公告程序的基本模式，但對(duì)征收補(bǔ)償聽(tīng)證程序卻只字未提。
3．欠缺征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法裁判程序。我國(guó)現(xiàn)行法律欠缺征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法裁判程序，尤其是沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償爭(zhēng)議的民事訴訟解決程序。2004年修正后的《憲法》對(duì)征地補(bǔ)償程序未作規(guī)定。2007年頒布的《物權(quán)法》第42條對(duì)征地補(bǔ)償程序也只作了“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”的原則性規(guī)定。2004年根據(jù)憲法修改的《土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償爭(zhēng)議解決程序只字未提�？梢�(jiàn)，從法律層面上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)征地補(bǔ)償爭(zhēng)議解決程序則幾乎是一片空白。
這就導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律規(guī)定和征地實(shí)踐中征地決定、補(bǔ)償決定、征地補(bǔ)償爭(zhēng)議解決往往由行政機(jī)關(guān)全權(quán)處理。被征地農(nóng)民意愿得不到尊重，正當(dāng)法律程序缺失，補(bǔ)償爭(zhēng)議投訴無(wú)門，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺乏司法保護(hù)。
四、我國(guó)征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)改革對(duì)策
(一)明確征地補(bǔ)償合憲性法律基礎(chǔ)
由于征地是指強(qiáng)制剝奪農(nóng)民已依法取得的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而2004年《憲法修正案》第13條明確規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯�！薄皣�(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”。所以征地必須在憲法保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)原則下始可發(fā)動(dòng)并須有合憲性法律基礎(chǔ)，即其實(shí)施要件與程序應(yīng)有明確且嚴(yán)格的法律限制性規(guī)定。瑏瑦因此，必須建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)、征地和補(bǔ)償三位一體的法律體系，從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度改革和完善我國(guó)現(xiàn)行法律:其一，應(yīng)進(jìn)一步修正現(xiàn)行憲法，明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t與補(bǔ)償爭(zhēng)議的訴訟解決程序。其二，應(yīng)進(jìn)一步完善物權(quán)法，具體規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);明晰各類征地客體與補(bǔ)償權(quán)主體，從物權(quán)法上強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體土地進(jìn)行獨(dú)立支配的權(quán)利。其三，應(yīng)盡快制定專門的《農(nóng)地征收補(bǔ)償法》，作為與物權(quán)法配套的補(bǔ)充法、程序法�，伂憿灳唧w規(guī)范“公共利益”內(nèi)容、統(tǒng)一規(guī)定征地補(bǔ)償程序、嚴(yán)格區(qū)分征收與補(bǔ)償兩個(gè)不同法律性質(zhì)的行為階段。從而使我國(guó)征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)具有充分的合憲性法律基礎(chǔ)。
(二)明確公益目的法律制度
“公共利益”內(nèi)容應(yīng)遵循立法者具體規(guī)范原則。即征地“公益”類型、征地事項(xiàng)由立法者在分散的各個(gè)法律中具體規(guī)定，對(duì)征地事項(xiàng)的規(guī)定采列舉及概括混合方式。瑏瑨其中，概括性公益條款由基層人大決策并由司法機(jī)關(guān)就個(gè)案具體判斷。應(yīng)盡可能避免援用空泛及抽象之用語(yǔ)至國(guó)家權(quán)力濫用公益情況發(fā)生。同時(shí)，應(yīng)從法律上嚴(yán)格界定公益性與經(jīng)營(yíng)性目的建設(shè)用地，排除為純粹國(guó)庫(kù)利益、地方財(cái)政利益及私人目的等經(jīng)營(yíng)性目的的征地，建立經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，確立集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)平等法律地位，以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
(三)完善補(bǔ)償安置法律制度
我國(guó)在推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，尤其在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的時(shí)期，迫切要求我們借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法與司法經(jīng)驗(yàn)，盡快完善補(bǔ)償安置法律制度:一方面，應(yīng)修正現(xiàn)行憲法與完善物權(quán)法，明確規(guī)定“公正的、事先的”補(bǔ)償原則。另一方面，應(yīng)盡快制定專門的《農(nóng)地征收補(bǔ)償法》，確立公平合理的“市價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):包括對(duì)被征農(nóng)地于征收計(jì)劃決定時(shí)當(dāng)?shù)氐摹翱陀^市價(jià)”補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)和對(duì)被征地農(nóng)民本身生存、發(fā)展的“特別價(jià)值”補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán):即確保具有集體成員資格的被征地農(nóng)民世代生存保障與就業(yè)保障權(quán)。以體現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)與公權(quán)力對(duì)抗時(shí)所應(yīng)具備的基本屬性。
(四)明確補(bǔ)償權(quán)主體法律制度
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