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最高人民法院關(guān)于四級法院審級職能定位
改革試點情況的中期報告
——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十六次會議上
最高人民法院院長 周強
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
根據(jù)本次會議安排，我代表最高人民法院報告四級法院審級職能定位改革試點工作進展情況，請審議。
“完善審級制度”是黨的十八屆四中全會確定的重要改革舉措。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實施意見》，將“明確四級法院職能定位”列為重大改革任務(wù)。2021年5月，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于完善四級法院審級職能定位改革的方案》（以下簡稱《改革方案》），明確了這項改革的目標和內(nèi)容。2021年8月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》）。2021年9月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》（以下簡稱《試點實施辦法》），于2021年10月1日正式啟動試點工作。試點以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，最高人民法院堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習近平法治思想，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，推動試點各項工作平穩(wěn)有序開展。全國人大監(jiān)察司法委、全國人大常委會法工委多次聽取匯報，開展監(jiān)督指導(dǎo)，有力促進了試點工作落實落地。
一、試點工作開展情況
試點工作在堅持“四級兩審制”制度基礎(chǔ)上，針對四級法院案件數(shù)量結(jié)構(gòu)分布不夠合理、審判資源分配不夠科學(xué)、審級監(jiān)督作用發(fā)揮不夠充分等突出問題，從三個方面優(yōu)化完善四級法院審級職能：一是在試點地區(qū)調(diào)整適用行政訴訟法第十五條關(guān)于級別管轄的規(guī)定，推動將審理難度不大、受地方干預(yù)少、適宜就地化解的四類行政案件，交由基層人民法院審理。同步完善民事案件級別管轄標準，實現(xiàn)審判重心進一步下沉。二是改革民事、行政再審申請程序和標準，調(diào)整適用民事訴訟法第二百零六條、行政訴訟法第九十條關(guān)于再審申請一律“上提一級”的規(guī)定，再審糾錯職能主要由高級人民法院承擔，最高人民法院通過審查糾正法律適用錯誤，重點發(fā)揮統(tǒng)一全國法律適用、監(jiān)督指導(dǎo)全國法院審判工作職能。三是配套完善案件提級管轄機制，推動具有普遍法律適用指導(dǎo)意義或者關(guān)乎重大國家利益、社會公共利益的案件，以及可能存在“訴訟主客場”現(xiàn)象的案件，主要由較高層級法院審理，實現(xiàn)審判資源、案件結(jié)構(gòu)與四級法院職能定位科學(xué)匹配。
試點工作啟動以來，最高人民法院建立了試點督導(dǎo)落實、情況收集反饋、數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總、文件審查備案、聯(lián)席工作會議、政策解讀宣傳6項工作機制，制定印發(fā)25個試點配套規(guī)范性文件，指導(dǎo)各試點法院嚴格落實《授權(quán)決定》要求，扎實推進試點各項工作，有效確保試點工作因地制宜、精準落地。
二、試點工作的階段性成效
經(jīng)過近一年探索，四級法院審級職能逐步優(yōu)化，案件結(jié)構(gòu)和分布日趨合理，司法職權(quán)配置更加科學(xué)，矛盾糾紛化解質(zhì)效有效提升，人民群眾對公平正義的獲得感不斷增強。實踐充分證明，黨中央決策部署和全國人大常委會授權(quán)決定是完全正確的。
一是審判重心合理下沉，推動矛盾糾紛在基層實現(xiàn)公正高效實質(zhì)性化解。民事、行政級別管轄標準調(diào)整后，各試點法院受理“下沉”的民事、行政一審案件數(shù)量增幅有限，審判質(zhì)量保持穩(wěn)中向好。試點基層人民法院共受理“下沉”的民事案件9570件，僅占同期全部新收一審民事案件的0.15%，一審民事案件上訴率、二審改發(fā)率分別為8.73%、1.25%，較試點前同比分別下降0.2、0.04個百分點；受理“下沉”的四類行政案件11275件，占一審行政案件的6.76%，其中已審結(jié)7545件，二審改發(fā)率1.74%，較試點初期前三個月下降0.26個百分點，審判質(zhì)量穩(wěn)步提升。按照中央司法體制改革部署，最高人民法院積極推進完善司法權(quán)制約監(jiān)督機制，加強對下指導(dǎo)，增強司法能力，防范廉政風險。各高級人民法院積極爭取省級組織部門、機構(gòu)編制部門支持，推動編制、員額配置向基層和辦案一線傾斜。各高、中級人民法院通過專題培訓(xùn)、典型案例、審判指引等方式，加強對下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)�；鶎尤嗣穹ㄔ悍e極參與訴源治理、深化案件繁簡分流、加強案件質(zhì)效監(jiān)控。上海高院將四類行政案件辦案指南嵌入審判業(yè)務(wù)平臺，加強辦案流程管理。天津各中院圍繞建設(shè)工程合同、買賣合同、破產(chǎn)強制清算、民間借貸等案件，出臺類案辦理指引，統(tǒng)一裁量尺度。陜西高院與當?shù)匦姓䴔C關(guān)聯(lián)合發(fā)布政府信息依申請公開典型案例，指導(dǎo)基層人民法院提高案件辦理質(zhì)量。浙江寧波中院要求轄區(qū)基層人民法院對“下沉”案件一律適用普通程序?qū)徖�，并由院庭長擔任審判長，配齊配強審判力量，確保案件質(zhì)量過硬。
二是提級管轄機制有效激活，高、中級人民法院審理重大典型一審案件職能作用更加凸顯。各試點地區(qū)高、中級人民法院完善提級管轄機制，細化提級管轄標準，規(guī)范工作流程，配套完善繁案精審、類案同判、風險防控、案例轉(zhuǎn)化等機制，有效推動涉及重大利益、具有普遍法律適用指導(dǎo)意義、存在重大法律適用分歧、可能存在不當干預(yù)、疑難復(fù)雜新類型的一審案件由高、中級人民法院審理，實現(xiàn)案件有上有下、良性運轉(zhuǎn)。試點以來，各高、中級人民法院共提級管轄案件435件，同比增長19.50%，其中23.70%的案件涉及重大國家利益、社會公共利益，33.96%的案件屬于在轄區(qū)內(nèi)類型較新、疑難復(fù)雜的案件，34.91%的案件具有普遍法律適用指導(dǎo)意義，提級管轄的案件涉及數(shù)據(jù)權(quán)利確權(quán)、網(wǎng)絡(luò)不正當競爭、新業(yè)態(tài)用工主體資格、“雙減”政策下教育培訓(xùn)合同效力等法律問題，涵蓋民事、行政、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。廣東高院建立全省重點案件逐案跟蹤指導(dǎo)制度，扎實做好提級管轄案件的審查審理和風險防范工作。重慶高院對報請?zhí)峒壒茌牥讣剿饕厥綄彶椋怀鰣笳埨碛�、審查意見等關(guān)鍵要素，有效提升審查效率。四川高院將審結(jié)的提級管轄典型案件及時轉(zhuǎn)化為參考性案例，相關(guān)規(guī)則納入審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件，實現(xiàn)審理一件、指導(dǎo)一片。
三是再審程序運行機制持續(xù)完善，實現(xiàn)再審依法糾錯與維護生效裁判權(quán)威相統(tǒng)一。按照試點工作要求，最高人民法院和高級人民法院推動完善再審程序運行機制，案件數(shù)量結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，再審糾錯能力水平穩(wěn)步提升。試點以來，最高人民法院新收民事、行政申請再審審查案件2275件，較試點前下降85.33%，占全部民事、行政案件比例從試點前63.93%降至19.36%，案件數(shù)量結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，有效解決再審申請濫訴和審查程序空轉(zhuǎn)問題。各高級人民法院根據(jù)試點工作要求，優(yōu)化再審職權(quán)配置，普遍采取“終審審理和再審申請審查相分離”的模式，強化再審程序制約監(jiān)督，有效提升再審申請審查質(zhì)效。試點以來，各高級人民法院受理申請再審審查案件249323件，其中受理不服本院終審民事、行政案件的再審申請16094件，包括最高人民法院“下交”的再審申請5428件，“下交”案件僅占全部申請再審審查案件的2.18%。各高級人民法院對不服本院終審民事、行政案件的再審申請裁定再審率為9.08%，裁定再審案件改判率為28.18%，比同期辦理的不服下級法院民事、行政生效裁判申請再審審查和再審案件分別高出3.37、6.55個百分點，未出現(xiàn)“高駁回率”和“高維持率”等現(xiàn)象，有效發(fā)揮再審依法糾錯功能。浙江高院將本院生效裁判的再審申請審查、再審案件審理納入“四類案件”監(jiān)管，明確擬改判案件應(yīng)當由院長提交審判委員會討論。山東高院修改法官績效考核辦法，明確本院生效裁判再審申請審查案件權(quán)重系數(shù)及考核方式，建立再審糾錯激勵機制。
四是最高審判機關(guān)職能定位不斷優(yōu)化，更好履行憲法法律賦予的職責。最高人民法院優(yōu)化審判權(quán)力運行機制，建立高級人民法院報請再審提審工作機制，完善繁案精審模式，加大重大典型案件辦理力度，健全統(tǒng)一法律適用機制，強化對全國法院審判工作監(jiān)督指導(dǎo)。試點以來，最高人民法院審結(jié)民事、行政二審案件2712件，再審提審案件625件，解決了算法發(fā)明專利無效的判斷標準、橫向壟斷協(xié)議行政處罰的計罰基數(shù)、授益行政行為中授益相對人的權(quán)利義務(wù)等一批法律適用問題。出臺涉及人身安全保護令、網(wǎng)絡(luò)消費、反不正當競爭、證券市場虛假陳述侵權(quán)民事賠償、生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛懲罰性賠償、海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟等司法解釋25個，發(fā)布3批20件指導(dǎo)性案例。召開跨領(lǐng)域?qū)I(yè)法官會議7次，有效解決重大法律適用分歧20余個。建立審判業(yè)務(wù)文件、參考性案例審查備案制度，審查地方法院審判業(yè)務(wù)文件162個、參考性案例219件，確保法律適用標準統(tǒng)一。
五是當事人訴訟權(quán)利得到充分保障，人民群眾改革獲得感不斷提升。充分尊重保障當事人程序選擇權(quán)、利益處分權(quán)、訴訟知情權(quán)和權(quán)利救濟權(quán)，提高訴訟服務(wù)水平，審判質(zhì)量、效率和公信力不斷提升，更好滿足人民群眾新要求新期待。針對級別管轄調(diào)整，各地法院細化明確案件管轄清單，強化立案告知和法官釋明，依法公正審理當事人管轄權(quán)異議，加強當事人訴權(quán)保障。針對提級管轄機制，北京、江蘇等地高院建立當事人申請?zhí)峒壒茌牂C制，充分發(fā)揮當事人參與和監(jiān)督作用。針對再審程序改革，尊重當事人對再審申請?zhí)峤环ㄔ旱倪x擇權(quán)，嚴禁各地法院擅自“下交”再審申請審查，杜絕“該立不立”、“敷衍推諉”等問題發(fā)生。河南高院暢通引導(dǎo)民事涉訴信訪導(dǎo)入申請再審的良性軌道，保障當事人申請再審權(quán)利。遼寧等地高院健全法律援助機制，會同司法行政部門法律援助機構(gòu)幫助當事人便捷、高效、充分行使申請再審權(quán)利。
三、試點工作存在的問題和困難
當前，改革試點還存在一些問題和困難亟待解決。
一是試點法院工作開展不平衡。有的法院在落實改革任務(wù)上存在“溫差”、“落差”，有針對性的改革舉措還不多。有的簡單照搬上級法院工作舉措，在落實級別管轄調(diào)整、提級管轄機制等改革舉措時，未充分結(jié)合本地實際進行細化完善。有的對試點明確的新程序規(guī)則理解有偏差，習慣沿用老辦法，探索創(chuàng)新不夠。
二是試點效果有待進一步提升。受新冠肺炎疫情、舊存積案和結(jié)案周期等因素影響，最高人民法院裁定提審案件審結(jié)數(shù)量不多，重大典型案件示范效果和指導(dǎo)作用有待進一步強化。此外，從提級管轄、一審審理、案件上訴、再審申請審查到再審審理需要經(jīng)過一個較長過程，試點整體效果還有待充分顯現(xiàn)。
三是配套保障機制仍需不斷完善。重大典型案件的發(fā)現(xiàn)機制不健全，存在渠道單一化、標準不統(tǒng)一、識別不精準等問題，上下級法院在信息共享、溝通協(xié)調(diào)、程序銜接、案件流轉(zhuǎn)等方面的工作機制還有待完善。部分法院未根據(jù)試點后案件數(shù)量結(jié)構(gòu)、工作強度、職權(quán)配置等變化，優(yōu)化調(diào)整審判業(yè)績考核體系，導(dǎo)致激勵約束機制不足。相關(guān)改革系統(tǒng)集成有待加強，訴訟收費與四級法院審級職能、程序類型還沒有形成合理匹配，再審預(yù)收費制度尚未建立，杠桿調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不充分，一定程度影響了改革效果。
四、下一步工作舉措
目前，四級法院審級職能定位改革試點進入改革攻堅的關(guān)鍵期，推進各項工作任務(wù)艱巨、責任重大。最高人民法院將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習近平法治思想，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，緊緊依靠全國人大及其常委會的監(jiān)督和支持，進一步深入推進試點工作，確保圓滿完成試點任務(wù)，推動完善具有中國特色、符合司法規(guī)律的審級制度。
一是強化統(tǒng)籌指導(dǎo)，推動試點工作均衡發(fā)展。進一步健全試點工作推進機制，切實發(fā)揮最高人民法院牽頭抓總、統(tǒng)籌管理、協(xié)同推進職能，壓實各高級人民法院改革主體責任。會同有關(guān)部門開展調(diào)查研究、督促檢查和實效評估，及時完善試點政策，糾正工作偏差，推動解決部分法院工作滯后、效果不突出等問題。
二是健全配套保障，鞏固提升試點工作成效。密切跟蹤試點法院整體審判運行態(tài)勢，強化審判條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專項培訓(xùn)，加強基層人民法院案件質(zhì)效監(jiān)督管理。健全重大典型案件發(fā)現(xiàn)、識別和篩選機制，完善類案檢索平臺功能，推動精準識別法律適用不統(tǒng)一問題。建立申請再審審查案件和再審案件專項管理機制，確保重大典型案件辦理及時、質(zhì)量過硬。協(xié)調(diào)有關(guān)部門修改完善《訴訟費用交納辦法》，推動建立再審預(yù)收費制度，促進增強改革系統(tǒng)集成效應(yīng)。
三是系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗，適時提出完善立法建議。以本次中期報告為契機，認真做好試點工作的情況分析和經(jīng)驗總結(jié)，為民事、行政訴訟法修改提供有力的實證基礎(chǔ)。嚴格按照立法工作有關(guān)程序和要求，深入開展修法研究論證工作，廣泛聽取各方面意見建議，適時提出切合實際的高質(zhì)量修法建議。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會專門聽取和審議四級法院審級職能定位改革試點工作情況的中期報告，充分體現(xiàn)了對改革試點工作的高度重視和關(guān)心支持。我們將在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，深入貫徹落實《改革方案》、《授權(quán)決定》和《試點實施辦法》要求，認真落實本次會議審議意見，埋頭苦干、勇毅前行，確保試點工作取得良好效果，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家作出新的更大貢獻，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。
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