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關(guān)于《人民法院案件質(zhì)量評估指數(shù)編制辦法（試行）》的理解與適用

http://www.mjy618.com　 2013-6-23 9:53:05　 來源：人民法院報

    最高人民法院《人民法院案件質(zhì)量評估指數(shù)編制辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）于2013年5月29日由最高人民法院2013年第1次院長辦公會議通過，于2013年7月1日開始實(shí)施。正確理解與適用《辦法》，對于科學(xué)開展人民法院案件質(zhì)量評估工作，具有重要意義。

     一、起草《辦法》背景和目的

     為進(jìn)一步完善人民法院案件質(zhì)量評估體系，最高人民法院研究室結(jié)合全國法院近年來評估工作運(yùn)行情況，就評估指數(shù)的編制方法進(jìn)行了深入研究，并于2012年8月在重慶召開座談會，邀請評估工作開展較好的法院就相關(guān)問題進(jìn)行討論。會后，研究室根據(jù)討論意見對起草的《辦法》進(jìn)行了修改，并下發(fā)通知征求全國部分高級人民法院的意見，在充分吸收各地意見的基礎(chǔ)上制定了本《辦法》�！掇k法》是正式開展案件質(zhì)量評估工作以來，在《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）框架下，制定的第一個關(guān)于評估工作的操作性文件，是評估制度的重要組成部分，《辦法》將和未來其他相關(guān)操作性、細(xì)則性文件如評估數(shù)據(jù)的核查辦法、評估報告的發(fā)布辦法等一起，形成完備的案件質(zhì)量評估制度體系。

    制定《辦法》的具體目的主要包括以下兩個方面：一是提高人民法院案件質(zhì)量評估指數(shù)編制的透明度和公開性，讓各級法院更加明晰地理解、運(yùn)用評估指數(shù)，方便進(jìn)一步深入開展評估工作。二是規(guī)范和引導(dǎo)各級法院樹立正確的司法政績觀，形成科學(xué)的評估理念，合理運(yùn)用評估指標(biāo)，從而杜絕一些地方存在的唯指標(biāo)論等不良現(xiàn)象。辦法中有關(guān)指標(biāo)滿意區(qū)間、指標(biāo)警示區(qū)間、指數(shù)區(qū)間等內(nèi)容的規(guī)定，都體現(xiàn)著明顯的約束和導(dǎo)向功能，使評估制度更具科學(xué)性。

     二、《辦法》的主要內(nèi)容

     人民法院案件質(zhì)量評估體系的實(shí)體部分主要是由指標(biāo)體系、權(quán)數(shù)體系、指標(biāo)的無量綱化方法、指數(shù)的合成方法構(gòu)成�！吨笇�(dǎo)意見》及其附件已經(jīng)基本解決了指標(biāo)體系和權(quán)數(shù)體系的確定問題�！掇k法》的制定主要圍繞后兩個問題即無量綱化方法和合成方法進(jìn)行展開�！掇k法》共12條，其中指標(biāo)滿意區(qū)間的確定和調(diào)整、三級指數(shù)的生成方法等內(nèi)容主要是實(shí)現(xiàn)如何利用功效系數(shù)法對三級評估指標(biāo)進(jìn)行無量綱化，解決不同性質(zhì)指標(biāo)的可比性問題；二級指數(shù)和三級指數(shù)的合成方法等內(nèi)容主要是如何利用加權(quán)算術(shù)平均法和加權(quán)幾何平均法，將三級指數(shù)合成公正指數(shù)、效率指數(shù)、效果指數(shù)以及案件質(zhì)量評估綜合指數(shù)。

     （一）關(guān)于指標(biāo)和指數(shù)的含義

     《指導(dǎo)意見》中的指標(biāo)既包括三級指標(biāo)，也包括二級指標(biāo)和一級指標(biāo)，《辦法》中所稱指標(biāo)僅指人民法院案件質(zhì)量評估體系中的三級指標(biāo)。其中，人民法院普遍追求的指標(biāo)較優(yōu)值稱為指標(biāo)滿意值，普遍不允許出現(xiàn)的指標(biāo)較差值稱為指標(biāo)不滿意值，由滿意值和不滿意值構(gòu)成的指標(biāo)取值范圍稱為指標(biāo)的滿意區(qū)間。

     《辦法》中的指數(shù)是指利用指標(biāo)的滿意值和不滿意值，對三級指標(biāo)進(jìn)行無量綱化后形成的三級指數(shù)，以及通過合成方法形成的二級指數(shù)和一級指數(shù)。

     （二）關(guān)于滿意區(qū)間的設(shè)定

     滿意區(qū)間是指由某項指標(biāo)的滿意值和不滿意值構(gòu)成的指標(biāo)值范圍。通過將指標(biāo)實(shí)際值與滿意區(qū)間值進(jìn)行對比，分析指標(biāo)值在區(qū)間中的位置，從而將其轉(zhuǎn)化成無量綱的三級指數(shù)。指標(biāo)滿意值和不滿意值的標(biāo)準(zhǔn)確定問題是整個評估體系中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，很大程度上決定著評估指數(shù)的編制是否合理可行，具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性。因此，指標(biāo)滿意區(qū)間的確定方法，即如何確定指標(biāo)的滿意值和不滿意值，是《辦法》的核心內(nèi)容。

     1.滿意區(qū)間的作用

     滿意區(qū)間的基本作用。在利用功效系數(shù)法這種無量綱化方法，將指標(biāo)轉(zhuǎn)化為指數(shù)時，指標(biāo)滿意值和不滿意值的確定，解決了不同性質(zhì)指標(biāo)的互相比較問題，確立了評估的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和尺度，就使得數(shù)據(jù)有了比較的基礎(chǔ)。這個基礎(chǔ)就是滿意值與不滿意值的差，也即是指標(biāo)數(shù)據(jù)的正常變化范圍，確立這樣一個尺度后，各評價對象都能按照這個尺度確定自己的位置，用記分辦法表達(dá)出來就成為指標(biāo)的評價值即指數(shù)。

     滿意區(qū)間的引導(dǎo)作用。指標(biāo)本身和滿意區(qū)間可以構(gòu)成一份較為完整的“體檢表”，其中滿意區(qū)間好比體檢表中的正常值參考范圍，這個參考范圍是經(jīng)過大量的觀察分析后確定的。評估指標(biāo)值落入滿意區(qū)間，在一定程度上表明此項指標(biāo)的運(yùn)行是正常的。如果指標(biāo)值超出了滿意區(qū)間，則需要引起注意并進(jìn)行相應(yīng)的問題排查，分析是否是某些工作出現(xiàn)了異常。如果指標(biāo)值超出了滿意區(qū)間的情況能夠得到合理的解釋，異常的指標(biāo)值是與法院自身的特殊情況相符合的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是可接受的。與體檢表不同的是，體檢表中的正常值參考范圍的中間值一般是追求的目標(biāo)值，而評估滿意區(qū)間中的最優(yōu)值一般是追求的目標(biāo)值。

     2.滿意區(qū)間的設(shè)定方法

     《辦法》中滿意區(qū)間的確定以充分尊重審判規(guī)律為原則，采用以客觀為基礎(chǔ)、客觀與主觀相結(jié)合的方法。對于已經(jīng)在使用的指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析指標(biāo)在實(shí)踐中呈現(xiàn)出的總體特征，合理排除某些個別法院的特殊情況，綜合運(yùn)用指標(biāo)的各種均值、極值等統(tǒng)計指標(biāo)，并借助專家訪談、問卷調(diào)查等主觀性方法，充分考慮審判工作實(shí)際，最終科學(xué)確定指標(biāo)區(qū)間。對于新增設(shè)的指標(biāo)，由于沒有歷史數(shù)據(jù)，無法計算新指標(biāo)的歷史指標(biāo)值，初始的滿意區(qū)間只能在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，根據(jù)審判實(shí)際進(jìn)行初步確定，并結(jié)合指標(biāo)未來的實(shí)際運(yùn)行情況及時進(jìn)行調(diào)整和修正。關(guān)于參考值的時間跨度問題，征求意見稿中規(guī)定的是根據(jù)指標(biāo)5年來的中位數(shù)來確定滿意區(qū)間，但有些法院提出該期限不宜過長，《辦法》最終將參考期間確定為3年。另外，考慮到近兩年來全國各地法院都在開展案件質(zhì)量評估，部分指標(biāo)畸高，應(yīng)該說2010年以前的指標(biāo)值的參考價值相對更大，可以根據(jù)2006年到2012年來指標(biāo)發(fā)展變化情況合理確定滿意區(qū)間，因此《辦法》將“綜合參考”因素的參考期間由征求意見稿中的固定期間調(diào)整為“一定時期內(nèi)”。

     關(guān)于處于滿意區(qū)間內(nèi)的法院范圍，征求意見稿中使用的是“70%”，不少法院認(rèn)為這個比例較低，實(shí)際上是提高了評估標(biāo)準(zhǔn)，過高的“門檻”可能會影響評估效果，也可能會導(dǎo)致一些法院片面追求高指數(shù)�！掇k法》最終規(guī)定，原則上某一具體指標(biāo)的滿意區(qū)間應(yīng)當(dāng)能夠?qū)?0%以上的法院的該項指標(biāo)值囊括在內(nèi)，或者說80%以上法院的指數(shù)“得分”介于70～90之間。在《辦法》制定以前，指標(biāo)滿意區(qū)間的確定實(shí)際上主要是參照了各法院評估指標(biāo)的極值（最大值和最小值），與之相比，辦法中“80%”的滿意區(qū)間實(shí)際上提高了不滿意值的“門檻”，鼓勵各級法院積極不斷提高案件質(zhì)量，改變落后的指標(biāo)狀況，同時降低了滿意值的“門檻”，不鼓勵一些法院盲目地追求“高指標(biāo)”。

     3.滿意區(qū)間的調(diào)整

     為確保指標(biāo)的滿意區(qū)間能夠很好地適應(yīng)不斷發(fā)展著的審判形勢，《辦法》對區(qū)間的調(diào)整問題進(jìn)行了規(guī)定，考慮到評估工作的穩(wěn)定性，確定指標(biāo)的系統(tǒng)性調(diào)整周期為5年。同時《辦法》規(guī)定，當(dāng)滿意區(qū)間調(diào)整后，對評估指數(shù)進(jìn)行歷史比較時，應(yīng)當(dāng)使用調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)重新計算歷史指數(shù)。

     根據(jù)對全國法院2005-2012年案件質(zhì)量評估數(shù)值的分析，整體來看8年間的數(shù)值波動比較大，尤其是2010年以后的數(shù)據(jù)，而2008年前后的數(shù)據(jù)相對比較穩(wěn)定。滿意區(qū)間的設(shè)置應(yīng)當(dāng)與特定時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會條件下的審判環(huán)境和形勢相符合，滿意區(qū)間一旦確定下來，在大的司法環(huán)境沒有發(fā)生明顯變化時，盡量不要做過大的修改。部分指標(biāo)的滿意區(qū)間在整個司法體制結(jié)構(gòu)、外部環(huán)境未發(fā)生變化前，不宜根據(jù)總體增長狀態(tài)提高滿意值，如調(diào)解率、實(shí)際執(zhí)行率、執(zhí)行標(biāo)的到位率等指標(biāo)�？紤]到滿意區(qū)間已經(jīng)容納了80%的法院，如果太過頻繁地調(diào)整滿意區(qū)間容易造成標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定，而且極易產(chǎn)生片面追求指標(biāo)值。

     （三）關(guān)于警示區(qū)間的設(shè)定

     《辦法》規(guī)定，在滿意區(qū)間的基礎(chǔ)上設(shè)定各項指標(biāo)的警示區(qū)間。警示區(qū)間是指在滿意區(qū)間的基礎(chǔ)上所設(shè)定的警示性的指標(biāo)值范圍。警示區(qū)間的范圍一般處于滿意區(qū)間之外，用于對指標(biāo)的異常情況進(jìn)行警示。警示區(qū)間的設(shè)定并不影響評估指數(shù)的編制，設(shè)置該區(qū)間的主要目的是為進(jìn)一步明確“指標(biāo)畸高畸低都不合理”這一態(tài)度。評估法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對指標(biāo)數(shù)據(jù)的監(jiān)測分析，指標(biāo)值超出警示值時，可以要求相關(guān)法院進(jìn)行合理性說明。原則上指標(biāo)值處于全國前5%和后5%的法院需要對該指標(biāo)的情況進(jìn)行合理性分析和說明。

     《辦法》并未規(guī)定警示區(qū)間的波動幅度應(yīng)當(dāng)是多大，也未明確是將各項三級指標(biāo)逐一設(shè)置不同的警示區(qū)間，還是規(guī)定統(tǒng)一的波動幅度。警示區(qū)間的設(shè)定應(yīng)當(dāng)考慮具體指標(biāo)的性質(zhì)和特點(diǎn)。按“幅度”進(jìn)行設(shè)定警示區(qū)間時應(yīng)根據(jù)指標(biāo)值自身的大小作區(qū)分，如結(jié)案率一般在90%以上，申訴率一般在1%左右，相同變化幅度對這二個指標(biāo)的影響是有一定區(qū)別的。因此，必須在調(diào)研基礎(chǔ)上設(shè)定符合審判規(guī)律的警示值區(qū)間，由于審判規(guī)律是客觀存在的，所以警示值原則上一般不因指標(biāo)滿意區(qū)間值調(diào)整而發(fā)生變化。由于各項指標(biāo)的性質(zhì)不同，不能按照統(tǒng)一的幅度來設(shè)定不同指標(biāo)的警示區(qū)間，考慮到在具體指標(biāo)的滿意區(qū)間明確之前，不宜也無法對警示區(qū)間制定具體的規(guī)則，因此《辦法》中只是做了原則性的規(guī)定，待指標(biāo)的滿意區(qū)間制定以后，再根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況來設(shè)定警示區(qū)間。

     （四）關(guān)于評估指數(shù)的生成

     1.三級指數(shù)的計算方法

     《辦法》規(guī)定三級指數(shù)的基本方法是功效系數(shù)法。我們將圖1稱為功效系數(shù)。當(dāng)功效系數(shù)不小于0時，指標(biāo)評價值即三級指數(shù)等于圖2；當(dāng)功效系數(shù)小于0時，指標(biāo)評價值等于圖3。三級指數(shù)的計算公式可以簡化為圖4。

     在《辦法》制定之前，案件質(zhì)量評估三級指數(shù)的基本計算公式是圖5，當(dāng)指標(biāo)在滿意區(qū)間內(nèi)變化時，三級指數(shù)的正常變動范圍是[60，100]，即指數(shù)的正常基礎(chǔ)值是60，指數(shù)值的正常變動幅度為40個單位。一些法院基于對自身評估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，認(rèn)為40個指數(shù)值的變化幅度較大，評估指數(shù)的利益驅(qū)動效益比較明顯，不利于滿意區(qū)間的導(dǎo)向價值的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)縮小評估指數(shù)差距。因此《辦法》對三級指數(shù)的基本公式進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整為圖6，將指數(shù)的正常取值范圍為[70，90]，即指數(shù)的正�；�礎(chǔ)值是70，指數(shù)值的正常變動幅度為20個單位。

     2.二級指數(shù)的合成方法

     關(guān)于對評估體系中的公正指數(shù)、效率指數(shù)和效果指數(shù)三個二級指數(shù)的合成問題，《辦法》規(guī)定綜合運(yùn)用加權(quán)算術(shù)平均法和加權(quán)幾何平均法進(jìn)行合成。合成方法為：圖7，其中di 為三級指數(shù)，wi 為三級指數(shù)在二級指數(shù)中的權(quán)重，D為二級指數(shù)。在制定《辦法》之前，由于對三級指數(shù)的取值范圍未作限定，三級指數(shù)理論上存在負(fù)數(shù)和零值的情況，因此不宜采用加權(quán)幾何平均法。由于《辦法》將各類指數(shù)的取值限定在40～100，從而可以使用加權(quán)幾何平均法，以充分利用該方法在鼓勵指標(biāo)均衡發(fā)展等方面的優(yōu)勢。

     3.綜合指數(shù)的合成方法

     一級指數(shù)即案件質(zhì)量評估綜合指數(shù)的合成采用加權(quán)算術(shù)平均法，合成方法為：D綜合=∑D1*W1，其中D1為二級指數(shù)，W1為二級指數(shù)在一級指數(shù)中的權(quán)重。

     （五）指數(shù)區(qū)間的設(shè)定

     《辦法》中所規(guī)定的指數(shù)區(qū)間是指對評估指數(shù)所做的規(guī)定性的取值范圍，指數(shù)區(qū)間的范圍一般小于指數(shù)評價值的自然取值范圍。指數(shù)區(qū)間適用于案件質(zhì)量評估綜合指數(shù)、公正指數(shù)、效率指數(shù)、效果指數(shù)以及三級指數(shù)。采用功效系數(shù)法計算得出的三級指數(shù)的實(shí)際取值即指數(shù)的自然取值范圍可以達(dá)到（-∞，+∞）�？紤]到即使法院某項指標(biāo)表現(xiàn)較差，但仍不能否定法院在此方面所做出的努力，因此《辦法》對指數(shù)的最小取值進(jìn)行了限定；為避免盲目追求高指標(biāo)值和評估排名，同時也對指數(shù)的最大取值進(jìn)行了限定，規(guī)定一級、二級和三級指數(shù)的指數(shù)區(qū)間最低與最高值為40和100，即指數(shù)區(qū)間的取值范圍為[40，100]。

     對應(yīng)指標(biāo)的滿意區(qū)間，指數(shù)的正常區(qū)間是[70，90]。指數(shù)區(qū)間上限與指數(shù)正常區(qū)間上限之間的差值為10，指數(shù)區(qū)間下限與指數(shù)正常區(qū)間下限之間的差值為30。只設(shè)置10個單位的上限差值，目的在于扼制當(dāng)前盲目攀高指標(biāo)數(shù)據(jù)現(xiàn)象，最大限度地減少片面追求指標(biāo)數(shù)據(jù)的利益驅(qū)動，傳遞不鼓勵指標(biāo)盲目強(qiáng)推攀高的導(dǎo)向。
    上級法院可以將高于100的指標(biāo)納入重點(diǎn)監(jiān)管檢查范圍，視情況要求指數(shù)高于100的法院說明理由，如果得不到合理的解釋，可以對相應(yīng)法院的指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

    下限的差值大于上限的差值，這種設(shè)置的目的主要是考慮通過設(shè)置較大的下限差值來激勵指標(biāo)表現(xiàn)較差的法院努力改變落后狀況，積極將案件質(zhì)量提升到正常水平。

    三、其他需要注意的問題

    （一）《辦法》的適用對象

    《辦法》中所規(guī)定的內(nèi)容，如指標(biāo)的無量綱化方法、指數(shù)合成方法等基本方法適用于全國各級法院。對于指標(biāo)滿意區(qū)間的具體確定方法和標(biāo)準(zhǔn)，各省、自治區(qū)、直轄市法院應(yīng)當(dāng)參考《辦法》的基本精神合理進(jìn)行調(diào)整，并在本轄區(qū)適用�！掇k法》規(guī)定，各級法院可以根據(jù)本地區(qū)的審判實(shí)際，結(jié)合本規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，制定適用于本院或本轄區(qū)的具體細(xì)則。

    （二）其他相關(guān)評估指數(shù)的編制

    最高人民法院已經(jīng)針對均衡結(jié)案情況設(shè)計了評估均衡結(jié)案的指標(biāo)體系，隨著評估工作的不斷深入，今后還會制定一系列專項指數(shù)和類型指數(shù)，如針對調(diào)解案件的指標(biāo)體系以及針對刑事、民事、行政等各部門審判和不同審級、層級法院的指標(biāo)體系。對于這些專門性的評估體系，其評估指數(shù)的編制方法可以參照《辦法》。

日期：2013-6-23 9:53:05 | 關(guān)閉 |  分享到：